中国农村改革的最大问题是，农村管理体系严重落后，村官贪污滥权，甚至黑社会化。村干部与乡镇县政府是上下级关系，不能对上级行使监督，又不必对农民利益负责。因而职权不分，缺乏监督，官小权大。在农村“土地集体所有”情况下，即使是由农民选出来的村干部，也因权力过大难以避免贪污烂权。
所以中国农村行政改革重点应是：改变农村干部职能，限制农村干部权力。
伟大创举：大学生村官参与农村管理
近年来，中国开始招聘“大学生村官”，加强农村建设。从去年开始，中国政府大规模聘任才华横溢的大学生，到乡下任职，这是改革开放的一个伟大创举。但目前最突出的问题是，他们在农村的职务不清，角色尴尬，前途未卜。这需要政府深化改革，从“制度创新”高度，给他们明确定位，使这些农村最需要的人才，大有作为。更使农村发展与管理，实现全面现代化。
新聘任的大学生，正好在这里派上用场，作为“民意代表（即先进国家的议员或民代）”，一举两得。
从行政管理学角度看，最实用的制度创新就是把“农村干部”转变“民意代表”－－大学生是最好的主力军。赋予每个农村选举出“民意代表”具体职位和权力；由政府给予这些民代不低于乡镇公务员的“职务工资”，避免他们必须依靠“以权谋私”维生；同时，严格限制他们涉足农村经济和财务的权力。包括禁止他们：对集体所有土地擅自使用及支配权；动用集体权力和资金，开发土地，投资及经营赢利性企业；挪用国家给予农民的救济和社会保障等。
“农村干部”职权交由政府职能部门
原来农村干部担负的各项“职责”，转交给乡、镇、县政府的专业职能部门，及派驻乡镇的分支机构。例如：“乡镇县土地资源所” 负责巡视监督各村集体所有土地的依法使用，为农民“土地流转”颁证确权等；“乡镇民政所”为农村低收入户及老弱病残农民，审核和发放最低生活保障和社会福利等；“乡镇环保所”负责回收各村的垃圾，并对污染环境者依法查处等；“乡镇派出所”负责各村的社会治安，维护街道及市场秩序，在各村派驻民警等；“乡镇交通所”负责农村公路和产业道路“村村通”，及日常维修保养等；“乡镇教育所”负责各村义务教育学校的“名次评比”和监督管理等。
还应立法规定：所有土地开发和投资，应由乡镇以上政府以公开招标和拍卖的形式，向社会发放，由城乡私人或企业公开参与，自由竞争；各级政府或干部不能直接或间接参与赢利性的投资和经营，不能“与民争利”。大学生作为“村民代表”，代表各村农民组成乡镇县级“民表会”，监督乡镇县政府和各职能部门，执行政府政策，维护农民权益。
大学生村官应成“新土改”的栋梁
大学生村官应在“三中全会”通过的“新土改”中，发挥关键作用。这些受过高等教育的大学生，对新政策领会快速，朝气蓬勃，没有包袱，除了监督基层政府，还可以带领农村实现科学化，信息化及现代化，应是农村发展的骨干力量。例如，协助政府转变传统农村行政职能，促进农村耕地及宅基地“确权颁证”和“土地流转”等。
同时，村民代表（包括大学生）的产生方式和职权也应立法确定。第一、应颁布实施公平合理的《农村选举法》，由农村居民以公平民主的方式选出；第二、代表农民监督乡镇县政府，对每个政府部门领导及职员，行使问责权和弹阂权。第三、村民代表可在乡镇县级“民代会”上投票制定地方法律，监督和制约当地政府。
村民代表专职化：“民代”不做官，做官不“民代”
农村民意代表（民代）的“政府雇员化”，并不意味着他们成为终身制的“公务员”（优秀代表可考试公务员并优先聘用）。否则，农村问题还没解决，又给庞大臃肿的行政部门增加数百万终身制“公务员”，那将是另一场行政灾难。政府的“补贴”只提供民代当选任期内，任期结束后“补贴”自动取消，由新当选的“民代”取而代之。
大学生村官可以从基层做起踏入仕途，为政府带来一批年轻的生力军。农村行政改革的方向应该是：大学生“民代”可以竞选连任，也可以参加公务员考试，及竞选乡镇县级领导。虽然不确保每位大学生都能进入基层政府或成为公务员（以维持竞争），但应明文规定：今后每位乡镇县干部及主要公务员，都应从农村任职的大学生中产生。
这将吸收绝大多数大学生村官，形成中国基层公务员的主要进取渠道，使中国的基层行政系统焕然一新。优秀民代可以优先入党，以确保党在乡镇县“民代会”的主动地位。
这样，农村改革将创新出一套具有中国特色，可媲美西方的农村行政管理制度。使农民、干部和政府，三方既“分权监督”，又相辅相成，创造性促进良性循环的中国农村现代化。
作者：岩华，纽约哥大行政管理学硕士、政治经济学博士生，中华发展战略研究所主任。
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