中国需尽快建立吸引人才的“绿卡制度”

　　中国政府近日发布了“关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见”，提出要实行更具竞争力的人才吸引制度，规范和放宽技术型人才取得外国人永久居留证的条件，探索建立技术移民制度。对持有外国人永久居留证的外籍高层次人才在创办科技型企业等创新活动方面，给予中国籍公民同等待遇。围绕国家重大需求，面向全球引进首席科学家等高层次科技创新人才。中国版的“绿卡”制度有望实现。
　　人才是一个国家最重要的资源，国家的竞争说到底是人才的竞争。谁拥有最多最优质的人才，谁就能在21世纪的发展中取胜。中国既是劳动力大国，也是人才大国，改革开放以来，中国能够取得飞速发展的一个原因，就是充分发挥了劳动力和人才的比较优势。但中国不是人才强国，表现在两个方面，虽然中国有世界最多的人才，可杰出的、顶尖的人才不是很多；另外，现有的人才，由于制度的不完善，也不能得到很好使用。

　　移民一般被认为是一个国家引进外国人才、改善国内人才结构的重要手段，发达国家都建立了比较成熟的移民制度，像美国，全世界各方面的人才都源源不断地被其吸纳，其中中国流往美国的人才又最多。美国吸纳人才的方式就是绿卡制度。中国一直到现在，没有建立起类似西方的绿卡制度。原因有两点：一是中国自身的人力资源很丰富，如果全面向国外开放人才，会导致就业困难；二是中国早期的社会经济发展水平还很落后，对人才缺乏吸引力。故中国一直把对外开放的重点放在引资而非引智上。此外，中国特殊的政治制度，也有碍于人才的引进。

　　但现在这两个因素都在改变。就前者而言，中国的人口红利正在逐渐消失，开始面临人力资源和人才的不足；就后者而言，随着中国成为全球第二大经济体，大幅度地改善了人才的硬环境，尤其物质生活条件有显着提高，从而对人才的吸引力大大增强。特别是在金融危机后，中国对人才吸引力的优势变得突出起来。

　　据联合国估计，2013年在华境内居住的外籍人员共84.85万人，境外来华工作的专家有61.2万人次，比往年有所增加，近十多年来在华居住的外籍人士年均增长率为3.9%，比1990~2000年的3.0%有所提高。英国汇丰集团《外派人员调查报告2014》也显示，在“最吸引外籍人士居住的国家或地区”排名中，中国总体排名位列第三，仅次于瑞士和新加坡，超过了美国、日本、法国和英国等发达国家。尽管如此，在华居住外籍人员占全国人口之比只有0.06%，基本为全世界最低水平，远低于发达国家和地区的平均水平10.8%，低于世界平均水平3.2%，甚至低于发展中国家的平均水平1.6%和最不发达国家的平均水平1.2%。这当然有中国人口基数大的因素，但也说明中国在招才引智方面，存在着严重的“人才赤字”和“移民赤字”。考虑到中国近年流失的顶尖人才数量依然居世界首位，如科学和工程领域滞留率平均达87％，其差距更不是以道里计。

　　客观地说，中国不是不重视人才，执政党亲自抓人才的培训、规划和引进，每年都要输送大批官员到美国、新加坡等地去学习，在海外人才入境、签证、居留、绿卡、入籍等方面的政策，也有了很大改善，如今在政府的各个部门，尤其是专业部门，海归人才不少，但从上面的数据来看，仍然难以适应形势发展。其中原因，与中国未能建立完备的绿卡制度有关。

　　中国自己的绿卡制度，是2004年出台的，但侧重在引入高端人才和特殊人才上，而具有某方面技能的专才引入得少，这方面以2008年实施的“千人计划”为代表，迄今共分10批，引进了4000多高层次创新创业人才；另外，引进的多为华人华侨和留学人员，真正外籍人才不多，如“千人计划”中的绝大多数是上述两类人。因此，直到2013年，取得中国“绿卡”的外籍高层次人才及家属加在一起才4900多人。

　　全球化时代的人才竞争比过去更为激烈。各国在金融危机后，纷纷加码政策吸引海外人才。中国的发展也已经到了一个转折点，经济面临着转型升级，资本从引进到输出，为此，中国提出了创新驱动战略。实现这一战略的关键是人才，广纳天下英才为我所用。从这个角度说，中国比任何时期都更需人才，除培养和使用好国内人才外，就是引进外籍人才，这使得移民制度的建立不但必要而且迫切。

　　要建立和多数国家一样的移民制度，正如一些专家所言，中国需要推进三方面改革：一是从政府主导向市场主导转变；二是从依靠红头文件向依靠法律法规转变；三是构建软、硬件环境。换言之，引进甚么人才、引进多少人才、何时引进人才，需要由市场决定，政府则更好发挥监管、服务等作用，营造吸引人才的制度优势，如加大科研投入，完善科研管理体制；遏制学术腐败、营造自由的学术氛围；解决“海归”人才回国参加社保等实际问题。依靠部门规章吸引人才的传统做法已不能适应全球化的竞争。在大力引进外籍人才的同时，也要重视国内人才的培养，防止外来和尚好念经的情况出现，厚彼薄此，真正做到对内外人才在制度和规则上一视同仁。

　　从招商引资到招才引智，从利用外资到利用外才，这是中国必须要走的道路。目前，中国吸引人才最大的优势，在于经济社会良好的发展势头为人才提供了巨大的发展空间，但要让人才留得住、用得好，政府必须加快制度建设和软硬环境的改善。（ 邓聿文 政策分析师）