美国世贸中心“重生”为何 如此艰难？

陶短房

“9·11”过后13年，纽约这座地标式大楼才完成重建。虽然慢，但各方利益在博弈中得到了最大的平衡。在很多事情上，慢是一种可贵的能力

年11月3日，美国纽约世贸中心一号楼正式完工交付使用，这座高1776英尺（541.3米），总共109层（地面104层地下5层）的摩天大楼从此取代“9·11”中被撞毁的世贸“双子星”塔楼，成为纽约世贸中心新的主建筑和纽约最高、全球第五高的摩天大楼。

新世贸中心于2001年底开始筹建，全部工程定于今年完工，重建之路历时14年。其实，如果单从地面上的上梁结顶时间来说，这座摩天大楼建设所花的时间极少。它于2013年5月10日开始，只用了一年半时间便工程告竣，充分体现了美国人在高端建筑领域的高技术和高效率。那么，是什么原因令它的“重生”如此漫长呢？

专家提供的6套决选方案被5000名公众代表否决

纽约世贸中心一号楼是在“9·11”情结笼罩的大背景下立项的，即便如此，纽约州、纽约市仍然遵循联邦、州、市三级政府所制定的重大建筑项目立项流程，让州、市两级议会审议并投票表决了重建方案。

2001年底，州、市两级政府在议会审批流程通过后，由纽约州政府出面牵头，组建了曼哈顿下城发展公司，作为官方代表，负责世贸中心原址即周边重建的一切规划、协调工作，而联邦政府则拨付了200亿美元重建费用，这些经费的使用，也由这家新组建的公司来负责监督。

按照相关流程，涉及三级政府资金的重大建筑项目，必须循公开招标程序，因此2002年4月下城发展公司提出了设计图招标要约，要求新建筑兼具公园、交通枢纽、经济文化中心、住宅区和纪念地标等综合功能，其中主建筑高度必须和“双子星”一样为1776英尺（541.3米）是美国《独立宣言》发表的日子，和“9·11”的含义相融合，具有特殊的意义。

为确保招标结果的科学性，下城发展公司专门成立了由各方专家组成的“纽约新视野”专家组（里面包括有21个建筑、工程、规划、园林和设计机构等行业的成员），协助审查竞标设计图竞标和遴选优胜者，并提出了多达9个方面的苛刻要求。

2002年，在三轮初选后，6个入围决选的方案被遴选出来，放在下城发展公司面前。由于“9·11”刚刚过去一年，纽约市民和公众舆论强烈呼吁市政当局应召开公众听证会，让市民参与这一具有历史纪念意义和地标重塑价值的重建建筑决策。最终，纽约州、市两级政府采纳了这一意见，通过报名和抽签方式产生了5000名纽约市民代表，于2002年7月20日在杰维茨会议中心进行公听投票。投票的结果却令人大跌眼镜——所有6套方案都未能获得公众的明显青睐。

对6套设计方案，人们最尖锐的批评是“看上去矮”、“实际可利用面积减少”、“最高处居然不是塔尖”、“不对称的总体布局”、“6套方案居然大同小异”等。在一片诟病声中，下城发展公司不得不宣布“重大修改”，要求设计者考虑这些问题。

在随后的两年时间里，许多原本的方案在各方的质疑下被“折衷”掉，如最初风格独特的外形特点（格子造型、无窗加高基座等）在几轮修改后面目全非，最终出台的塔楼造型“怎么看都像已消失的‘双子塔’”，最初作为设计要点的“9·11纪念园”在最终方案中无影无踪，取而代之的全钢桁架和风力发电机组两个“备选方案”也一概消失。

在建设中，许多事都引发各方反复关注和热烈争论

这样一番“过筛子”后，轮到警方了：2005年4月，纽约市警察局表示，包括世贸中心一号楼在内的整个世贸中心重建计划都要进行“复核重审”，理由是“对公共安全考虑不足”，并表示重审和修改将令工程开工推迟几个月到一年。

这些修改要求包括将整个大楼从街边（距离西街8米）向后平移（最终距离为20米），以免被汽车炸弹直接袭击，更换掉棱镜玻璃基座以免被袭击后的“二次杀伤效应”，以及增加救援通道、对电梯和电路管线等加以特别保护以防意外，等等。好在各方高效运作，重审流程被“提速”，当年6月28日这座“塔”总算是“定格”了。

事实上就连这座摩天大楼叫什么名字也经过一番折腾：最初下城发展公司招标时叫“自由塔”，但后来改叫“一号楼”，结果市民纷纷表示强烈不满，2003年不得不由纽约州长乔治·保陶基出面拍板，又改回“自由塔”。

2006年4月27日，“自由塔”正式启动建设，但此后依然命运多舛，几度传出“缩水”传闻，一些遗留在施工现场的“9·11”纪念物如何处理，也引发各方反复关注和热烈争论，好在下城发展公司小心翼翼地进行协调，最终总算是有惊无险。

值得一提的是，正如一些分析家所指出的，“自由塔”还是“特事特办”才有如此“高速”：首先，重建意义非凡，许多程序都加快（如警察局整改意见出台到整改完成只用了几个月，换一个普通项目则不知会拖多久）；其次，政府协调较多，如很早就成立专门公司，联邦政府提供启动资金，三级政府均积极参与；第三，由于是在废墟基础上重建，最棘手的“拆迁安置”问题几乎没有遇上，因为整个地块的业主一直是纽约及新泽西港口事务管理局，而主要商业承租人自2001年7月起，也一直是拉里·希尔弗斯坦。

从绘制蓝图到交付使用，“自由塔”的建设经历了漫长的13年——与之相比，中国平均每5天就有一座摩天大楼拔地而起。而全球300米以上的摩天大楼目前在建的有125座，其中78座在中国。这样的速度和数量，更显得美国起一座高楼的不易。不过，这个过程让人们感受到了美国人的做事方式——在各方利益的制衡下，达到最终目标的妥协。

重点基础设施项目也不能“特事特办”匆忙上马

倘非如此“特事特办”，“重点基础设施项目”的流程进度会如何呢？

我们来看另一个近期炒得热火朝天的大项目——加美Keystone XL输油管线计划。

该计划的承建人是加拿大国营公司横加公司，输油管项目计划造价70亿美元，北起加拿大内陆最大产油地阿尔伯特省，南至美国炼油产业最发达的德克萨斯州墨西哥湾沿岸，全长2700公里，建成后计划日输送原油70万桶。该计划由加拿大在2008年提出。

自2008年项目提出起，沿线的加拿大、美国多个原住民保留地和国家公园纷纷以“环境受威胁”（事实上业已通过环评）为由要求重启环评，迫使横加公司修改线路，绕行50-65公里以避开争议地区；紧接着，2011年11月，美国国务院以“修改过的线路需重新进行环评”为由，将计划审批权一脚踢到2013年夏天；2013年3月，美国埃克森美孚Pegasu油管在阿肯色州五月花镇破裂，导致上万桶原油泄漏，美国环保团体以“油管在美国境内，输送的却是加拿大阿尔伯特油”为借口，向美国国务院施压，试图让Keystone XL输油管线计划彻底废除。

2013年7月，奥巴马表示“如果该管线将增加碳排放”，美国政府就“不应表示支持”，从而把输油管送回了“二次环评”的循环；2014年11月，美国参院又将重启提案拒之门外。至今，这条据称施工期间可直接、间接创造4.2万个工作机会的重点项目，建成部分只有克拉荷马州及德克萨斯州间一小段，最关键的内布拉斯加州及加拿大阿尔伯特省“北线”依然裹足不前。

今年1月5日，美国中期选举后重开国会，共和党控制下的两院传出风声，称两院将把重启加美输油管道项目当作国会优先工作，但参院的100席中，共和党54席，民主党46席，鉴于白宫新闻秘书乔希1月6日宣布，只要国会通过这项法案，奥巴马将行使否决权，共和党需要在参院争取到至少13名民主党议员支持，获得67票，才能推翻总统的否决——这几乎是不可能的，也就是说，拖了7年的Keystone XL输油管线，只怕还要遥遥无期地拖下去。

在不少事情上，快其实是一种病

由此可见，无论是人人都能一下看见、高耸入云的塔楼，还是深埋地下的管线，在审批、推进时都不得不考虑方方面面的利益，并遵循严格的程序和规范。

以“自由塔”为例，作为官方代表的下城发展公司本身就必须兼顾三级政府的不同利益、口味，而业主、承租人又必然考虑商业利益最大化，因此，对大楼和周边的商业规划就特别重视（纪念园就这样无影无踪，而一些旨在加强安全减少商业承租空间的方案就会遭到他们非议）。

安全机构和警方希望安全系数越高越好，自然不希望重蹈“双子塔”的覆辙，因此竭力压缩商业空间以提高安全性。

民众和遇难者亲属则希望这里永久成为非商业化的纪念地。因此，最好保留双子塔遗迹，同时避免商业开发。

至于政治家，则出于各自选情需要和基本支持群体的诉求，提出各自的意见。例如，一些政治家希望重建精神文化标识。首先，建筑要有“独特的天际线”；其次，设计需包含文化元素，得用这一独特的重建机会修建主要文化机构或文化景观；第三，除去主要纪念场所，规划中还应包含形态各异、大小不一的公共开放空间，例如公园、广场。

而作为“围观者”的纽约市民则更是众口难调，如何糅合这些五花八门、有些甚至互相矛盾的意见，不仅是一门艺术，而且需要很多耐心和时间。

有些项目还会卷入政党政治的漩涡，如加美输油管道项目显然就成为民主党、共和党“斗法”的目标，和石油集团关系密切的共和党人不遗余力地踩“油门”，和环保团体关系密切的民主党人自然要不时踩踩“刹车”，而折衷和协调的调节阀，就只能是制度、规则、协商、妥协以及时间了。

评论家曹林在一篇《用两届政府任期说服公众》的文章中说：“国庆期间访问东京有明垃圾处理厂时，厂长二阶堂先生无奈地说，无论我们怎么耐心地说服，总有人会反对，他们觉得我们的存在就是一个错误。我问他怎么解决这个问题，他说：除了更加耐心地去说服公众，别无他法。在访问几家垃圾处理厂的过程，给我印象最深刻的就是这种慢慢说服的耐心。

日本上马一个垃圾处理厂，从筹备到开工，起码需要10年的准备时间，而这个“准备时间”，主要用来与居民进行沟通和说服，充分听取民众意见和进行协商。相比之下，中国很多类似项目与民众进行沟通的时间太短，一般只有两三年左右。欲速则不达，想绕过这个必要的说服过程而快速上马，是不可能的。习惯了独断决策的人总觉得这样做没有效率，花10年时间沟通太没有效率了。其实从最终结果看，倒是那种想省略沟通时间的选择最没有效率，因为民众的抗议会让项目上马变得遥遥无期。其实，在很多事情上，快是一种病，慢倒是可贵的政府能力。

寻求各方利益和诉求的平衡点，通常最少后遗症

还应看到，这方面的成熟也是有个过程的。世贸中心今天的谨慎，正是吸取了昔日“冒进”的教训：旧“双子塔”曾经因“大干快上”引发港务局和当地原商户间的长期司法纠纷，并引发严重后果：1965年3月港务局开始动迁，涉及13个旧街区，在当时急于事成的背景下，依靠两级政府的推动，1966年8月5日就开始动工，结果被迫动迁的商户、居民一直上诉到最高法院，虽然未被受理，不了了之，但这件事引发的连带反应，促使此后类似工程都格外重视程序规范和充分协商，尽可能寻求各方利益和诉求的平衡点——哪怕这样的结果会不那么快，不那么圆满，却通常是最少后遗症的。就像意义非凡的世贸中心，最终呱呱坠地的“成品”和最初人们所知的构想，已是大相径庭，甚至可以说是面目全非，但各方的利益，都得到了体现和照顾。

值得一提的是，并非大型工程才会如此求平衡、重协商、讲程序，极小的项目开发也同样如此：加拿大卑诗省列治文市花园城市街夹新西敏街一块农地因城市发展，已变成市中心最大的空地，但要改变土地用途为商业或住宅用地，就必须履行一系列手续，并协调各方利益（历届业主、周边居民、开发商、各级政府），为此列治文市政府花了14年（1976-2010年）时间才完成买地手续，又花了四五年时间进行了多轮听证会，至今仍在和各方协调，而这片55.2公顷、紧邻全加拿大近5年人口增长最快社区的都市空地，也就一直这样“放着长草”。

所谓“听证会”可不是徒具形式，以2009年的一次（即“买地”前最后一次）为例，会期前21天，列治文市政府网站上已经详细列出会议日期、议程、场地和参与方法，当地报刊、广播和电台也多次播出了相关内容，所有和听证会及农地相关的资讯，都可以在政府网页上下载。除去市长、议员、公园局委员、相关开发计划的提出方以及和这块农地相关的各方代表外，媒体、专家和市民都可以自由报名参加，没有名额限制。

在听证会上，除去开发计划提出方详述开发计划细节和理由，其它时间基本留给各方各派即席发言、自由辩论，由于资料翔实、准备充分，许多人的发言有理有据，颇具说服力，而且各种意见间会形成激烈碰撞和交锋。在听证会过程中，旁听者也会有机会发表意见或提出质疑，有时候场面会颇似“吵架”。

不论大项目、小项目，征求民意的听证会并无事先“内定”的既定结果——“自由塔”的听证会，不就出现了让主办方始料未及的“题外选项”么？