谨防京津冀一体化引致“两极化”

京津冀一体化发展是当前一个热门话题。从长远来看，推动京津冀一体化，不仅对京津冀三地来说都是战略利好，而且对促进环渤海经济区发展、带动北方腹地乃至全国发展也具有战略支点意义。

但实践经验表明，区域一体化往往会成为“双刃剑”，对区域发展有正面的推动作用，也有可能产生负面影响。其中最常见也是最有可能发生负面影响的是，可能会引致或拉大区域内不同县区间、城乡间和阶层间的发展差距。

一体化的这种“利弊同在”的引致机制和力量，在京津冀经济一体化进程中也是避免不了的。甚至可以作出这样一个基本判断，由于市场力量、制度设计上的缺陷和政府行政能力不足等原因，京津冀一体化发展的前期阶段，有些地区特别是有的农村地区、有的阶层或群体就有可能是“先受害再受益”，在一体化的前五至十年时间内，部分地区间、阶层间的差距有可能会进一步拉大，甚至出现贫富两级化现象。

我们所要做和所必做的，是做好京津冀一体化发展规划和制度安排，高效率地利用市场引导、政府调控等各种力量，优化资源在京津冀三地的配置格局，建立行之有效的合作机制，推动京津冀三地科学可持续协同发展，从而逐步缩小京津冀业已存在的地区间差距，防止出现“马太效应”和恶性循环，防止一体化演变为“两极化”，使各地区、各阶层人群能够共享一体化的发展成果。

明显的发展差距：事实与趋势

京津冀在我国北方是属于比较发达区域，但京津冀三地间及其内部各县区间的差距还是比较明显的。这可以从三地的人均GDP、人均可支配月收入等方面的比对中得以印证。

经济发展的差距。京津与河北经济发展差异明显，三大产业具有“三二一”与“二三一”错位性，区域产业布局和结构不尽合理，区域经济发展极不平衡。

北京大学杨开忠教授指出，京津冀内部还存在着较大的发展梯度。北京、天津、唐山，相对发展较快。仅从2013年人均GDP来看，北京为15216美元，天津16419美元，两地都已进入高收入地区行列。与此同时，河北省还有39个国家级贫困县。其中包括围绕在京、津两大城市周边的大量贫困带。在两级之间，还有大片中间地带，他们的收入人均GDP也仅仅只有6000美金，也只是刚刚达到中等收入水平。

城镇化水平的差距。由河北工业大学京津冀发展研究中心承担编写的《河北省经济发展报告（2014）》中指出，目前河北省城镇化率只有48%，不及全国平均53.7%水平，与北京的86.3%和天津的83%都存在较大差距，直接体现为河北省缺少300万以上的大城市，无法与京津两地形成合理“金字塔”状的城市等级格局。从人口和城市规模来讲，河北省的城镇化水平，增加了河北融入京津城市圈的难度，制约着京津冀一体化进程。

生态环境质量的差距。北京科技大学的于维洋等学者在《京津冀区域生态环境质量综合评价研究》中，从区域资源系统、环境系统、经济系统、人口系统和社会系统方面，建立评价指标体系，应用灰色系统评价方法，以京津冀区域各省市2005年的有关统计数据为依据，对京津冀三地生态环境质量进行综合评价，得出的研究结果是：京津冀三地综合生态环境质量分别属于第三类（较好类）、第二类（一般类）和第一类（较差类）。如果说，于维洋等学者的研究分析有点复杂，看起来不太直观，且数据不具有及时性。那么，一个更直观的数据可从侧面说明京津冀三地在环境质量上的差距。据媒体报道，2013年,全国空气质量最差的前10名城市中,河北省占据7席。可见，虽然京津冀经常同受PM2.5困扰之苦，但比较起来，河北尤甚。

优质公共资源拥有量的差距。作为首都的北京，是教育、医疗、文化、行政资源的集中地，这时天津、河北两地不可比拟的。如教育资源方面，全国211大学共112所，京津冀的分别是26所、4所、1所；医疗资源方面，根据复旦大学所做的《2012年度中国最佳医院综合排行榜》，全国百名最佳医院中北京独占26个，占据全国的26%强，天津有3个，而河北则没有医院入列。

人均可支配收入和生活水平的差距。地区间在经济发展水平上的三层级梯度结构，决定不同梯度地区的社会面貌、人均可支配收入及人们的生活质量也存在差距。从人均可支配月收入来看，2013年，京津冀三地人均可支配月收入分别为3360元、2726元、1882元。加上长期的政策导向作用和户籍制度的缺陷，以及因户籍制度而衍生的各阶层间的福利保障的差异，京津冀内部各县区间、城乡间和各阶层间的发展机会与享受到的发展红利的现实差距可能更为明显。

通过以上简单的数据比较，不难看出，京津冀三地诸多方面存在着明显差距。地区间的差距最终都表现为地区间人与人的差距。地区与地区间的贫富差别就是地区间人与人间的贫富差别，继而表现为富裕阶层与贫困阶层之间财富的差别。人们之间的财富贫富差距必然体现为生活水平的差异。业已存在的财富上的贫富差别，如果加上生态环境的优劣不均，其最终表现是悬殊的生活质量差别。

一个值得警惕的事实是，如果将我国目前的贫困县、生态脆弱区、水源保护区和生态敏感区分布图叠加，京津冀地区是少有的四重耦合区域。这意味着，随着京津冀一体化进程的加快，在一些原有政策的惯性作用和市场力量驱动下，如果制度安排不及时、不合理，制订的措施不全面、不到位，地方政府行政能力不足，京津冀一体化发展的初期阶段，有些地区特别是部分农村地区、有的阶层或群体就有可能“未得其益先首其害”。

在推进区域协同发展的前五至十年时间内，部分地区间、阶层间的差距有可能会进一步拉大。换言之，由于市场力量的作用和制度设计安排的缺陷等原因，一体化可能会发生极化效应、马太效应。富的愈富，穷的愈穷；脏的更脏，恶性的循环往复。

“富的愈富，穷的愈穷”的极化效应：成因与动因

京津冀协同发展进程中，难免受到多方力量的作用和正负能量的影响，使一体化变成一把“双刃剑”，既有有利的一面，也有不利的一面。不利的一面可能会使京津冀业已存在的各种差距放大，出现极化效应，甚至会呈现贫富两极化态势。这样基本判断基于以下几方面的理由：

传统政策与“特权”惯性使然。解放以来，在京津冀发展问题上，我们国家基本上遵循“保障首都，服务首都”的理念，政策上也对北京实行倾斜，其结果是产业发展、资源供应、环境保护等都优先考虑北京。

天津、河北，尤其是作为最弱势的行政区域的河北，要做出很大的牺牲。加上京津冀三个行政区划中，河北的行政配置级别事实上低于京、津，在资源配置和行政协调的关系上更是处于从属地位。政治和经济地位的不对等，严重地影响了区域之间的合作和协调。

以水资源为例，河北的土地、水、环境，交通市政等综合承载力脆弱，其中，土地短缺集约度低，同时沙化现象明显，水资源缺口为27亿立方米，每年都需要超采地下水来解决生产生活用水。

然而，即使在人均水资源极为紧张的情况下，仅2008年－2012年，河北向北京应急供水总量就超过10亿立方米。承德至天津的“引滦入津”工程，每年为天津提供的水资源总量超过5亿立方米。

虽然京津两市都对调水给予补贴，但这些补贴远远不能弥补河北因此付出的经济和环境代价。优先保障北京、服务北京的政策和因政策形成的观念，以及北京所具有的政治上的“特权”和资源配置优先权，在短期内很难有根本性改变，甚至在一体化化进程中还会继续“发作”。北京对津冀地区，特别是河北地区的虹吸作用短期内不会减弱。随着交通通达性的提高，社会管理体制机制的改善以及因此带来的社会交易成本的降低，京津之对于河北的虹吸作用仍将大大超过其辐射效应。

便利交通助力虹吸效应。要致富先修路，这是社会的共识。推动京津冀一体化，交通一体化是优先选项。从长远来看，交通便利性的提高无疑对地方经济社会发展具有积极而深刻的促进作用。

但在实际生活中，我们也发现这样的现象，在一定时间段内，交通便利性的提高，某种程度上会增强发达地区的虹吸效应，除了吸引优质资源，也“吸走”周围地区的商业机会、民生生意，从而会对贫困地区产生一些比较大的负面影响。

就京津冀这个话题来说，交通一体化程度越高，可能会冲击部分地区的商业经营状况和资源配置。调查发现，北京-天津城际铁路开通后，由于津冀地区的人，尤其是较富裕阶层，更愿意到北京购物，天津、河北各城市原来的许多世界品牌专营都面临威胁，甚至出现转行、关门现象；一些大型超市和批发市场的生意也大受影响。

此外，津冀地区一些研究机构、高校甚至企业的高端人才，在家庭无法迁移的情况下，想方设法调到北京工作，过上早出晚归或“周末夫妻”生活。这些现象可能是暂时性的，但由于因此造成的人才流失、商业机会和收益的减少、失业人员的增加等，都会对相关地区、有关行业及以此为谋生手段的从业人员的生活带来不可忽视的不利影响。

劳动力流向改变财富空间版图。寻找一份能养家糊口的工作、谋求更好更大的发展空间和追求更好的福利与更安逸的工作生活环境，是人之常情，也是大多数人的梦想。相对于河北而言，京津两市能提供的就业机会更多，个人发展空间更广，同时两市的教育、医疗等社会资源更优质，文化活动也更为丰富。加之地缘相近，人文相亲，河北的劳动力流向基本以京津两市为主，其中60%以上又是流向北京。

在流向京津的劳动力中，既有来自农村地区和小城镇的体力劳动者，也有来自河北主要城市的高端人才。与此同时，天津方面，每年也有不少人千方百计地调入北京。笔者从访谈中获知，天津社会科学院每年都会有3、4位或更多具有高级职称的人才调进京。

劳动力的大流量迁移，一方面影响广大农村的生产力水平；另一方面，在知识经济时代，人才的流动等于财富的转移。天津、河北两地劳动力的大量流失，特别是高素质的劳动人才的流失，将会削弱天津、河北的生产力、创新力和竞争力，影响两地经济社会的发展后劲和可持续力，从影响京津冀区域的财富累积空间版图。

市场力量引致资源集聚。市场不再仅是一个简单的交换场所，也不仅是利用价格机制配置资源的经济运行模式，而是一种社会组织和经济协调机制。甚至，市场成了某种“隐蔽的上帝”（弗里德曼，1998）。正是市场这只看不见的手，在指挥着资源的配置。在市场无形之手的指挥下，各种资源通过参与市场交换而在全社会范围内自由流动，按照市场价格信号反映的供求比例流向最有利的部门和地区。

北京作为京津冀地区的人才高地、科技高地、资金高地和优质公共资源的集中地，在市场力量的作用下，天然地具有吸纳更多资源的能力，也是各种资源得到优化配置而最大化地实现自身价值的理想之地。这是对河北乃至天津的包括人才在内的优势资源涌进北京的最好动因解释。

也正是在市场力量的作用下，以利润最大化为原则的企业，可以根据资源分布情况和市场供求信息，按趋利原则来决定在哪里“安营扎寨”，决定生产什么，生产多少等生产经营活动。

市场能使资源集聚，因而引致企业的集中。比如，我国的中央企业就是高度集中于北京，2013年《财富》世界500强企业最新排名中，中国大陆入选87家企业，其中48家企业的总部落户北京，占55.17%。这种非常明显的总部经济优势，使得北京在资源配置中占据了极其有利的地位，从而资源集中化程度更高，“马太效应”更为突出，这也在一定程度上加剧了京津冀之间的发展差距。

政策不配套引致差距拉大。地方政府是地方经济社会活动的组织者、监督者和协调者，也是消除历史惯性与市场力量负能量的主要影响者。政府的行政能力直接影响地区经济社会的发展水平和质量。政府行政能力不足或政策失当，会固化甚至拉大地区间的发展不平衡。

就京津冀而言，随着一体化进程加快，除了交通一体化、市场一体化、环境防治一体化，还应包括社会方方面面的一体化。这意味着任何一项政策的出台和每一个政府行为，都不是单纯而孤立的，因而也就不能是仓促的、片面的。

据媒体报道，河北省2013年11月和2014年2月开展了两次大规模集中淘汰落后产能行动，涉及数万下岗工人。记者在河北鹿泉、平山和武安等市县调查发现，下岗工人生活艰难，甚至重新陷入贫困状态。

据悉，两次共拆除企业24家，涉及水泥厂职工和运输、编织、机械、服务等相关产业2万多人。这两次拆除和淘汰落后产能的企业是民营企业，工人基本都是农民工，多数没有入社保，年龄多在四五十岁。失业后，几乎没有收入来源。这样的拆除和淘汰，倒下的不仅仅是厂房、烟囱，可能还有地方的GDP和政绩。更为严峻的是，同时也砸掉了工人们的饭碗，拆掉了他们全家的生计。伴随着烟尘消散的，可能还有他们一家的希望。

根据河北方面规划，到2017年，河北省要完成6000万吨钢铁压减任务，其中将涉及60多万直接或间接的从业人员需要妥善安置。当然，从源头上解决污染问题，实现京津冀区域污染治理和环境质量改善的目标，对落后产能的拆除和淘汰政策是必要的。只是，笔者认为，在拆除和淘汰政策出台之际，是不是应该充分考虑几万、几十万人的后顾之忧问题，最起码要考虑到他们养家糊口的最现实问题。一句话，环境污染治理和拆除和淘汰落后产能政策，应该配套于基本社会保障政策和再就业安排政策。

谨防“两极化”：市场主导规划和人性化安排

京津冀地区间存在较为明显的发展差距是不争的事实，并且由于多种作用力的促进，在一体化进程的前阶段，这种差距还有可能扩大，甚至出现两极化现象。实践经验表明，一体化需要地区间经济社会全方位、深层次的对接与融合。而有差距，融合就有难度；差距越大，融合就越难。可以说，融合密切度直接影响一体化实现水平。笔者分析并承认差距，不是想放弃一体化，更不是借此诋毁一体化政策。而是通过正视存在的差距，采取有针对性的措施，逐步缩小京津冀地区间发展差距，尽可能防止因发生马太效应而出现贫富两极分化现象。

建立大区域观念。谋划京津冀协同发展，首先观念上要有革命性转变。一方面，要树立大区域观念，改变就城市论城市的做法，以大区域手法，把京津冀地区放到全国空间格局去考量，放到北亚地区国际空间格局去考量，自觉打破自家“一亩三分地”的思维定式。

另一方面，要树立舍得辩证思想，改变以往那种谋求建立省市相对独立的产业体系的求全观念和做法，从一体化大局和本地区长远利益出发，该割舍的要坚决割舍，该接收的要不讲条件的接收。做到有舍有得，舍得兼顾。

市场逻辑下的协同发展规划。在强调市场在配置资源中发挥决定作用的背景下，京津冀协同发展规划也应遵循市场逻辑。

市场逻辑的规划可以这样理解：一是规划基本定位和价值取向应该是基于市场现实需求和市场需求预测；二是对市场需求的把握和预测，其信息获取应以广泛、大量市场调研为基础；三是规划应该由精英化转向大众化、市民化，规划不应只限于少数部门的少数专家和领导干部参与，而应该广泛而有效地听取、征求京津冀地区乃至周围有关省市区各界各阶层民众的意见；四是规划方案选取应该是从向市场，并按市场规则招投标而产生的备选方案中的优选者。

基于以上逻辑，值得商榷的是，诸如首都第二机场这样事关全局的大事，是不是应该纳入京津冀一体化规划范围来考量？是否应从京津冀区域的机场运行现状和市场实际需求，从北京空防安全和交通状况出发，广泛地听取北京乃至京津冀地区各界各阶层的意见？对于首都二机场是否需要马上上马以及建在哪儿的问题，现在看来，当时充满争议，如今仍值得商榷。

人性化的政策体系。推动一体化需要一系列政策措施，需要一套不断完善的政策措施体系。从宏观层面讲，正如习近平总书记所强调的，要着力加强顶层设计，抓紧编制首都经济圈一体化发展的相关规划，明确三地功能定位、产业分工、城市布局、设施配套、综合交通体系等重大问题，并从财政政策、投资政策、项目安排等方面形成具体措施。

从政策措施最终落脚点层面讲，推进京津冀区域一体化的各项政策措施，归根结底都是为了解决民生问题，更好地提高人民的幸福指数。

在这里，有必要在“人民”和“人民个体”这两个概念之间实现沟通和对接。众所周知，人民是一个整体性的集合概念，它由许许多多具体的人民个体所构成。尽管人民并非人民个体的简单相加，发展依靠的人民力量并非人民个体力量的简单组合，人民利益也并非人民个体利益的简单集合，但在实际工作中，人民必然要还原为人民个体，还原为有正常权益要求的鲜活的个人主体。

只有这样，才能避免实际工作中有些领导干部打着“大多数人”或“人民”的幌子忽视个体、忽悠工作，才能使广大人民群众中的每一个人都有机会享受到一体化的战略成果。

对人民概念的个人主体化理解，要求政府部门在制定一体化政策措施是，最终都要落实在京津冀地区的民生问题上，落实到京津冀区域中每个人的衣食住行、生老病死的最直接的切身利益上。这样，一体化的任何政策就都不是单体的，而必然是一套相对完整的政策体系。前文提到的淘汰落后产能问题，很显然会涉及职工个人的就业、生计和家庭生活问题。因此，拆除和淘汰政策自然就应该配套有再就业、安置、生活保障等最现实的一系列民生政策措施。富有人性化的政策，总是最易被人民群众所接受的政策，是最能解决实际问题、减少遗留问题的政策。

定向扶持的协同发展基金。笔者在《京津冀向北：不该被忘记的内蒙》中谈过，协同发展必然会涉及利益分割和博弈。有效推进京津冀协同发展，必须建立利益驱动机制。除了国家的政策性扶持资金外，还可以联合设立协同发展基金，运用利益指挥棒，推动京津冀一体化进程。

协同发展基金的资金可以采取“国家出一点、北京反哺部分、天津出一点、河北出一点”的办法，也可以通过发行债券及企业运行的方式进行筹集。协同发展基金可以下设生态环境发展基金、交通建设基金、企业异地安置基金、职工失业补贴基金等若干企业化运作的经济体，广泛调动社会资源参与京津冀一体化发展。如果话题转回上面关于河北拆除和淘汰落后产能的事件上，设立协同发展基金的意义就显得很重大。而京津冀一体化过程中，对发展基金的需求远远不止这一方面。

必要而有限的行政干预。减少甚至杜绝政府对经济生活，尤其是对微观经济行为的干预，是当前改革的努力方向和着力点。但面对京津冀一体化这样庞大而复杂的系统工程，有限的政府干预是必要的。

一方面，要疏解首都非核心功能，涉及众多中央国家机关、企事业单位。如果仅仅是依靠个人自愿选择，必然会有许多人不会心甘情愿搬离北京市区。加上需要疏解的部分单位、企业都有一定权力，仅靠京津冀任何一省市来推动，都将收效甚微。这时，利用行政干预，发布明确且具有强制性质的行政指令就显得十分必要。

另一方面，在市场力量作用出现偏差或弱点时，政府的有限干预也是必要的。拿上面所举的河北拆除和淘汰落后产能的例子来说，其中可能涉及的60多万直接或间接的从业人员需要妥善安置。这种情况下的政府及时干预，不仅是有必要的，而且是温暖的，受欢迎的。政府的及时有效干预，对因市场力量作用而变得弱势而无助的群体就是救助和希望。

大胆的体改尝试。落实前文谈到的几项措施，推动京津冀一体化进程，必须大胆地进行组织体制创新改革。首先是建立强而有力的组织领导机构。笔者曾提出，要有效推动京津冀协同发展，必须设立一个有实权的、强有力的组织领导机构。鉴于京津两市领导都是高规格配置，京津冀协同发展领导小组应该是高规格的。领导机构可下设财政委（局）、规划组（局）、交通委（局）、产业委（局）、社会事业委（局）、综合办公室等，并赋予实际职权，明确该领导机构及其下属各委（局）的财税收支、资源调配等权责，以统筹京津冀地区的一体化发展。其人员组成可从国家部委及京津冀有关部门中遴选。

其次，改革京津冀地区户籍制度，以大首都户口登记的办法，示范性地放开京津冀三地户籍管理。同时，推动京津冀地区社会保障制度综合改革，建立统一的区域性社会保障体系。

（作者简介：韦文英，博士，中共中央编译局中国现实问题研究中心秘书长，中国区域科学协会理事会常务理事，凤凰旅游城市研究院学术委员。长期致力于区域发展战略、区域营销、区域形象、区域价值研究。）