美法及日本的农业政策和投资方式

作者：季莉娅

摘要： 本文分析了美国、法国、日本三国政府公共财政对农业投资的政策方向及投资方式，指出各国的投资目标具有演变性、投资项目具有公益性及投资功能上具有导向性等特点，对中国在加强农业投资立法、规范投资行为、保持财政投资的总量增长、提高投资的效益等方面均有一定的借鉴作用。

农业是一国经济体系中的基础性产业，是关系国计民生的支柱产业，但与工业相比，农业属于弱质性产业，受自然条件的影响较大，而且生产周期较长、收益较少。无论是在发达国家还是发展中国家，政府公共财政对农业的投资都是必要的，这样能够对农业起到保护作用。在发达国家，政府财政对农业的投资是保障农业的基础性地位、保证粮食安全的重要途径。研究和把握发达国家政府公共财政对农业投资的政策变化及投资方式，对于提高中国政府对农业投资的效益、减少投资中资源浪费、推动农业可持续发展具有重要的借鉴意义。

一、美国、法国、日本财政对农业投资情况

（一） 美国
美国农业现代化发展得比较早，研究美国政府公共财政对农业投资政策及方式有重要的意义。美国自建国以来，一直有着重农的传统，这种重农的传统一直伴随着美国农业现代化的整个过程，在其不同的历史发展阶段，公共财政对农业投资的政策与方式也明显不同。

1. 第一阶段从美国独立到南北战争时期（1776—1865）为第一个历史阶段。在这近百年的发展过程中，美国农业仍处于不发达阶段，劳动方式仍然是以畜力及手工劳动为主。在这一时期，政府公共财政的投资方向主要是改善农业生产环境。政府通过出售公有土地和支持交通运输基础设施的建设来实现农业生产环境的改观。政府以较低的价格出售土地，使得大多数农民能够承受这样的价格，低廉的价格刺激了美国大农场经营方式的出现。同时，政府通过出售土地所获得的收益支持交通运输事业的发展，除了直接投资兴修铁路及公路之外，铁路公司及公路公司还发行股票和债券，农场主纷纷购买，在全国兴起了一股兴修铁路、公路和运河的高潮，为美国农业大规模种植园经营创造了良好的条件。

2.第二阶段第二阶段是从南北战争之后到20世纪30 年代。这一时期是美国农业高速发展的时代，这个历史阶段政府公共财政对农业的投资主要有2 个方面：①投资农业基础设施建设。美国的农业灌溉系统通常是由各州政府及私人建设公司主办，但是资金来源主要是政府设立的灌溉基金及向农场主收取的水费，灌溉基金是联邦政府的公共财政资金根据相关法律按比例分摊给各州使用。1888 年国会颁布《农业灌溉法令》，该法令规定，公共财政对灌溉设施投资的资金来源于联邦政府的灌溉基金，联邦政府每年拿出一定数额的共有土地进行拍卖，拍卖所得全部用于灌溉基金。由于有了稳定的灌溉资金的支持，美国的农业灌溉设施发展极快，从1865年之后，新开垦的农田比南北战争之前约增长了1/3，大型水利工程的建设有效地促进了美国农业的发展。②进行农业教育、科研服务及推广。美国国会于1890年通过了《农业科技推广法案》，授权联邦政府通过公共财政支持各州创办一所农学院，或者是在州立大学设立一个农业机械系。联邦政府还通过公共财政向各州拨款建立农业实验室，支持从事与农业相关的科学研究活动，鼓励各农学院积极开展农业科技推广活动，从1914年起，各县开始设立农业推广组织，同时也鼓励大农场主或者是农业企业为从事农业科研、推广活动的科研院校、实验室提供帮助或支持。

3.第三阶段20世纪30年代至今可以视为第三阶段。20世纪30年代那场席卷世界的经济危机之后，美国的农业发展面临着严重的产能过剩。罗斯福新政后，美国的农业财政政策也发生了变化，此时公共财政对农业的投资主要体现在：①解决农产品的过剩问题。主要有以下措施：一是，限制农作物的种植面积，积极开拓农业生态保护，对于不种植农作物的土地实施退耕还草还林；二是，国家通过直接购买农产品加大农产品的战略储备，保证农民的利益；三是，采取积极措施，扩大农产品的出口，尤其是对欧洲的出口；四是，开拓农产品的用途，扩大农产品作为工业原料的应用范围。这些政策与措施的实施对美国农业产能过剩起到了一定的作用。②保护土地及自然资源。联邦政府投资的项目主要有：支持农业科研及教育、水土保持、林业保护等，各州政府的投资集中在农业科技推广、水土保持、病虫害的防治等方面。

由此可见，美国政府财政对农业的投资在这3个阶段各有侧重，在前2个阶段侧重于农业发展需要的基础设施建设，到20世纪30年代之后，着重解决农产品过剩问题，投资的重点转向了控制农业生产及发展生态农业等方面。美国政府财政投资的导向作用刺激了农业的发展，是公共财政投资比较成功的经验样本。

（二） 法国
法国在1945年之前还是一个农业国家，农民人口占到法国总人口的一半，在第二次世界大战期间法国被德国占领，破坏极其严重。第二次世界大战之后，尤其是60年代之后，法国农业发展极为迅速，在60年代中期很快实现了农业机械化，到1971年法国已经成为世界上主要的农产品出口国之一。法国农业在战后的近30年时间内发展迅速，其中很大的原因就在于法国实施了积极的农业财政政策，加大了公共财政对农业的投资，大力扶持农业的发展包括增加农业预算、提供无息贷款、向农民发放农业补贴等。

法国政府公共财政对农业的投资主要集中在2个方面：①农业及农村基础设施建设。主要包括灌溉水利工程、土壤肥力改良、农村道路交通建设、农民生活用水用电设施建设等。在水利设施建设和土壤改良方面政府财政的直接投资较大。从1955年开始，政府通过相关的政策吸引银行资本、私人公司来参与投资这2个项目，由政府担任统筹管理的职能，取得了良好的效果。②促进土地集中和规模经营。法国在第二次世界大战之前，小农经营模式在农业中占据了主导地位，战后政府意识到小农经营模式不再适应现代化农业发展，开始积极促进土地集中、扩大农户经营规模、提高农业劳动生产率。法国1957年成立了“法国土地管理与乡村开发局”，其注册资金及活动经费由国家财政全额拨款，其本质是一个土地开发调整公司，但是它不以盈利为目的，在土地开发调整中，主要是收购土地、农场及其地上建筑物，对购进的农地、农场进行资产评估管理，且在5年之内转让这些农地、农场，或对这些农地进行改造并自行经营。这个机构的成立极大地推动了法国土地的集中及大农场经营模式的出现，推动了法国农业现代化的进程。

此外，法国政府公共财政的投资范围还包括推进农业科技教育及农业技术培训推广、建立农业合作社、推进农业的专业化和一体化、改善农业生态环境及农村生活环境、保证农业可持续发展。

（三） 日本
在明治维新之前，日本政府对农业几乎是没有投资的，甚至采取的是掠夺的财政政策，即对农业征收高额的税收，将从农业中获得的税收用于发展工业。第二次世界大战战之后，日本的政治体制及经济制度发生了较大的改变。20世纪60年代，工业发展带来了严重污染，农业发展严重滞后，这时日本政府已经意识到农业的危机，开始重视农业发展，因此从1961年到1980年这20年间日本中央政府预算中农业预算一直呈现较大的增长。除了中央政府的财政预算之外，都道府县、市町村的农业预算也在不断加大。

日本政府公共财政对农业投资主要是用于农业基础设施建设、农业技术开发及农产品流通方面的补贴。其中，对农业的直接补助金及长期性低息贷款、生产补贴、投资农业企业补贴占到了很大的比重，这是日本颇具特色的“制度金融”制度。这种制度为农民提供长期性的低息贷款，其利率比一般的商业贷款低约67%，这种贷款在日本农业现代化中起到了很大的作用。制度金融贷款按照政府干预的力度不同大概可以分为以下3种：①通过政府担保的方式，吸收各大银行资金直接投入农业，以减少银行的信贷风险。②通过各级农协的资金，给农民发放贷款及各种补贴，农协中大部分贷款资金来自于各级政府公共财政的直接拨款，而且农协在发放这些贷款的过程中，政府还提供担保。③中央政府通过国家所有的金融机构直接发放财政资金贷款。日本这种独特的制度金融措施最大限度地调动了银行、农协及私人投资农业的积极性。

二、美国、法国、日本农业投资的特点

1. 政府公共财政对农业投资的演变
美国、法国、日本3国政府财政对农业的投资目标是在逐步演变的。在农业发展的早期，政府投资主要是促进生产环境的改善，为农业发展提供一种基础性的环境支持。随着农业的发展，政府投资的目标不同于早期，此时转向促进农业基础设施的建设及投资农业科技、教育活动，促进农业的现代化发展。农业发展到一定程度，尤其是实现了农业现代化后，政府的投资目标主要是扩大农产品的出口、积极推行农业生态保护、促进农业的可持续发展。

美国政府对农业的投资则是经历了这样的一个过程，最初是改善交通环境、为农业发展提供前提条件，到农业发展后，政府开始投资农业基础设施建设，并积极投入到农业科技及教育中，再到农业生产力可以完全满足本国人民的需要后，政府的投资目标就转移到扩大出口、控制农业生产、保持农业生态环境等方面。法国和日本两国政府对农业的投资也基本上遵循这样的过程。

2. 政府公共财政投资项目一般具有公益性
农业是投资大、见效慢的产业，而且农业相比其他产业风险也大，一般的企业或者是私人是不愿意投资农业的，但是政府选择这种公益化的投资能够取得较大的社会效益。从上述3个发达国家来看，政府财政投资主要集中在以下方面：①农业基础设施。农业基础设施投资大、收益慢，但是关系到农业生产的发展，所需资金一般也比较多，美国、法国、日本对农业基础设施的投资基本是由政府财政进行全额投入。②农业科教及技术推广服务。农业现代化的前提是农业的科技化，农业生产虽然对土地依赖较大，但是现代化农业对科技的依赖性也是越来越强。纵观世界农业现代化国家，政府财政对科技投入都是非常大的。目前发达国家农业产值科技的贡献份额占到80%以上[1]。③农业生态环境。在农业现代化的过程中，化肥、农药的大量施用导致了生态环境遭到很大的破坏，影响了农业的可持续发展，目前发达国家通过大量的财政投资进行生态环境保护，致力于土壤品质提高、土地肥力增强及水土保持等。

3. 政府财政对农业投资的功能具有导向性
农业的发展离不开政府的投资，政府投资的目标不是一成不变的，而是随着农业发展而改变的。同样，政府的投资对农民以及其他企业而言也具有导向性。例如，政府加大农业出口补贴，更多的企业就会从事出口贸易；政府加大生态农业的投资，农民就会选择发展生态农业。美国、日本等国政府大力投资发展农业生态环境具有很明显的导向性，即农民会更多地施用有机肥、减少施用农药、积极发展生态农业等。

三、主要启示与借鉴

1.加快农业投资立法，规范政府的投资行为
通过对美国、法国、日本3国分析可知，政府在对农业投资的方向、方式与目标方面皆是有法可依的。通过立法可以规范政府的投资行为，防止投资的随意性。从中国目前的实际情况看，各级财政对农业的投资还是比较随意的，目前的法律规范很少涉及对农业投资的规范[2]，容易造成投资不稳定，影响农业的稳定发展。中国应该尽早制定有关政府对农业投资方面的立法规范，确保政府对农业投资的理性规范。

2.保证政府财政投资总量的持续增长
农业具有脆弱性、弱质性特点，受到气候的影响比较大，在发展的过程中具有一定的不确定性，所以政府在有关农业的预算中要能将一些不可预见的因素包括进去，这样才能保证农业生产的稳定。中国自改革开放以来，政府对农业的投资决策具有一定的随意性，而且投资缺乏稳定性。虽然政府财政投资总量具有一定的增长，但是增幅不大，偶尔还有回落，从而导致了投资效益的下降。在今后的投资中，应该尽量科学预测，将一些不稳定、不可预测的因素涵盖进去。

3.合理配置资源， 提高投资效益
长期以来，中国政府财政对农业的投资存在着重支出、重到位、轻管理、轻效益的问题。可以借鉴发达国家的做法，从2个方面改进：①优化财政投资结构，着重公益性、服务性支出，加强投资需求与供给结构之间的平衡。②加强投资管理，不管是中央财政还是地方财政，在投资项目的选择、评估上一定要遵循科学原则，建立指标体系，统一规划，防止重复使用与交叉使用，加强各部门之间的协调。

4.引导社会资本对农业的投入
虽然政府财政的直接投资是十分重要的，但是政府还可以通过政策倾斜及引导吸纳社会资本参与到农业投资中来，鼓励私人资本对农业的投入，尤其是鼓励社会资本对农业科技推广、农业科技教育的投入，在一定程度上可以减轻公共财政的压力，也能使农业受到全社会的关注，减少农业发展的风险。

5.遵守WTO《农业协定》， 转变投资重心
中国加入WTO之后，政府财政在对农业投资的过程中应该尽量遵守乌拉圭回合谈判达成的《农业协定》中的基本规则，尽量将投资的重心转向为农业提供科技服务、教育服务、技术推广、水利设施建设及病虫害防治的市场化配置下的绿箱政策措施，削减政府直接投入、直接补贴的黄箱政策措施。