实现中国式民主：县级直选 透明监督 (中国论坛)

作者: 吕超, 发表于: 星期六, 七月 05, 2014, 07:17 (3798天前)

实现中国式民主：县级直选 有限自治

提要 ：地方自治是一个很久远的问题， 现在在世界上很多国家，都已经建立起很成熟的地方自治制度。虽然如此，各国还是有自己的国情，自治制度又根据各国的实际情况 各具特色。中国是一个地域辽阔，人口众多，多民族的国家。自治制度的实施不仅关系着国家的发展和进步，也关系着国家的社稷安危。就目前来讲，中国的很多省份无论从经济总量，还是从人口比例，都对国家政权形成较大影响，所以省级地方自治需要慎重。实现县机直选，有限自治，无论从巩固国家的政治体制，还是从提高全国人民的民主政治权力等方面，都会产生积极的作用。

县级直选包括：县级直选、乡镇级直选、村级直选。直选范围：县级及县级以下的人大、政府领导人，县级及县级以上的人大机关分配给地方的各级人大代表。有限自治是指：在宪法和法律范围内县级以下地方政府自主处理本地事务。

关键词：县级直选 有限自治

关于地方自治，各家有各家的解释，虽有些微的差别，但由于地方自治这一政治体制已趋于成熟，其组织形式也基本定格，所以各家解释大同小异。《中国大百科全书》——政治学卷认为，地方自治是“在一定的领土单位之内，全体居民组成法人团体（地方自治团体），在宪法和法律规定的范围内，并在国家监督下，按照自己的意志组织地方自治机关，利用本地区的财力，处理本区域内的公共事务的一种地方政治制度。”

地方自治最早起源于罗马的自治城市，后来成为资产阶级反对封建专制，实现参与和人权保障的表现形式。经过长期反复的实践和不断的完善，现在在世界上已进入民主法制化的国家里，已成为普遍实行的政治制度。地方自治在近代成为宪政制度的重要组成部分。是国家权力在宪法范围内，在实现横向分权的同时进一步实现纵向分权不可缺少的一环。

地方自治的基本特征：一是分权，即中央和地方政府各有划分明确的事务范围，并且在各自事务范围内，享有充分自主权；二是制衡，即地方政府有足够的宪政保障或政治实力，可以反制中央的随意干预，使之不能单方面削减地方政府的自主权；三是合作，中央政府和地方政府在某些事项上联合作业或混合财政；四是民主，实行地方自治，公民可在相对较小范围内更加方便直接的进行民主参与。这样公民的意愿就很容易通过民主程序反映给当地政府，公民的政治经济权益就能得到比较可靠的保障。

由于地方自治体制形成的历史漫长，所以在国际国内都有很多先例和法律法规可以参照。1985年通过的多国条约《欧洲地方自治宪章》，1985年通过、1993年再次通过的《世界地方自治宣言》都加重了对地方自治的关注，这反映出一种潮流和趋势。在当今世界上无论是实行联邦制的美国、德国，还是实行单一政体的法国和日本，包括前苏联和今天的俄罗斯所实行的地方自治都可以从理论、实践以及相关的法律法规方面为我们提供可参照的依据。使我们在比较中选择适合自己的自治道路。

在整个的中国的古代政治体制中没有纯粹的自治政体，在国势衰微时倒时常出现地方割据。近代的地方自治思想来自西方，中国人对地方自治的社会实践和理论探索已历百年。“其发展过程可分为清末时期、民初及北京政府时期、国民党统治时期、中华人民共和国时期四个阶段。”从清末开始历届政府、各政治派别、众多学者从不同的利益出发都介入过地方自治运动。各种地方自治主张呈现出复杂多样的特点。但大体可分出一些经纬。那就是，反对派或在反对派压力之下的政府多主张省级自治（有的甚至提出联邦制或联省自治）;而执政者则主张维护中央集权或实行县级自治（当然也有一些学者主张县级自治）。

但由于旧中国反动势力的强大、社会矛盾的复杂、以及传统思想的因素，地方自治在中华人民共和国成立之前从没得到切实地实施。中华人民共和国成立之后，我国实行的民族自治政策，香港澳门的特区自治，以及村级自治，都属于特殊、个别和部分地方自治。（当然，这些地方自治实 践可为我们全面实行地方自治提供经验）。我国实现全面地方自治尚处在探索阶段。

纵观中国的历史，分裂（特别是局部分裂）的时间较长，而统一的时间相对较短。地方割据所造成的内忧外患屡见不鲜。中国近代百年所受的列强的欺辱，直到现在国内国际反动势力明里暗里还在进行着分裂中国的活动。维护国家的统一仍然是我们面临的重要任务。实行地方自治首先要把维护统一放在第一位。我国的一些省份无论从人口数量、经济实力还是所辖地域面积都有与国家政权抗衡一段时间的能力，在这种情况下实行省级自治很容易造成一省动而惊天下的局面。

我国市地一级长期作为省一级的派出机构，作为独立的一级地方政府机构时间较短，实行县级自治后，地市级事务将变得很少，地市级政府将逐渐淡出中国的行政机构，这也为纳税人节省一笔庞大的行政开支。而乡镇在近几年的机构调整也有较大变动，且乡镇作为一级地方政府机构很不健全，作为永久性的地方政府尚不成熟。更不宜作为实现地方自治的重点。且在我们这样的大国里，国家、省、市地、县、乡镇直到村社多级行政机构都用繁杂的程序实行自治也不现实。我的主张是:在完善村社级自治的基础上，实现县级自治。以村社级自治实现个人与团体的分权；以县级自治实现团体和国家的分权。从而实现国家权力的大体上的纵向分配。

县级直选包括：县级直选、乡镇级直选、村级直选。直选范围：县级及县级以下的人大、政府领导人，县级及县级以上的人大机关分配给地方的各级人大代表。有限自治是指：在宪法和法律范围内县级以下地方政府自主处理本地事务。

一、自秦设县以来，县级政府作为地方政府有比较健全的行政和执法体制。建国后县级政府又得到全面发展。政府、人大、检察、法院以及党委政协各地的组织都配套齐全。这为县级实现有限自治，独立处理本县事务奠定了基础。

二、县级直选的条件：范围相对较小，人口比较集中便于组织。交通信息传递便捷，便于选举人和被选举人间的交流。城镇职工和农村农民分别都有参加工会委员会和村民委员会选举的的经验。县乡级直选只要宣传到位认真组织是能够成功实现的。

三、实现县级直选，有限自治。建立高效、廉洁、民主的地方人民政府。在县级实现直选后，县乡主要领导都要靠大多数人的选票决定 ，是否当选决定于候选人在群众的威信。靠行贿走关系谋取职务将成为徒劳。由于在县级直选，有限自治的同时，建立起相对独立的人民代表大会和基层公民大会组织，所以，群众的监督得到加强。广大公民通过有效地民主监督，促进政府的廉政建设。在有效地民主体制下，政府领导也会尽其所能把本职工作办好，因为在实行县级直选有限自治之后，群众不但有选举权同时也具有罢免权。

四、实现县级直选，有限自治后，直接的民主成分增加，间接的民主环节相对减少。在县级范围内，公民不但可以直接选举县人民政府领导，县人大常委会领导；还可以就本县的政策法规、财政预决算、企业投资及分配，以及城乡规划等重大事务进行全民公决；公民可以直接选举县级和县级以上的各级人大代表。各级人大代表的直接选举，可使代表最大限度的表达公民的意愿，使公民间接的实现对国家事务的民主管理。

五、实现县级直选，有限自治后，可赋予公民在县级范围内倡议和复决的权力。公民倡议权包括：公民主动创制、修改或取消某些县级范围内的制度和规定。公民复决权是公民对县级人大制订的制度和规定的认同和否决的权力。在一县范围内，无论是谁，只要是合法公民，要提出倡议或复决案，都可以通过征集本县规定的相应人数的签名，然后递交相应机构进入公投程序，如果他的倡议或复议案得到通过，只要符合宪法和相关规定，那他的倡议或复议案和县政府和人大的文件具有同样的法律效率。古希腊城邦一年召开四十多次公民大会，现在的瑞典一年也进行二十多次公投。所以，其经济、政治、文化、科学等各个领域都走在同时代的前列。当然，在一县范围内，公投更具有可操作性（在实际操作时，几个公投项目可一次进行） 和有效性。

六、实现县级直选，有限自治。地方政府可根据本地的实际情况制订政策，促进本地经济文化的发展。从而形成地域性发展的多样性，也有利个性化人才的培养。 并通过建立比较宽松的人口流动制度，使公民能够根据生活的需要在国内比较自由的迁移，初步达到公民在实现用手投票的同时，实现“用脚投票”。使公民对生活环境有自由选择权。以此促进地方政策的调整，达到人口和资源的优化配置。

七、实现县级直选，有限自治。能加强城乡统一规划，促进城乡同步发展，逐步缩小城乡差别。 实现县级直选,有限自治.建立以县城为中心的经济政治实体,使公民有可能直接参与本地的政治经济的决策,有利于提高全体公民的经济政治地位。以县级为经济政治中心,也避免人口向大城市过分流动而形成超大城市,加重环境污染和资源浪费。建立以县级为中心的经济政治实体，有利于大规模流行病的防治，也可以避免战争时期大规模杀伤性武器所造成的严重破坏。从这一点来看，实现县级直选，有限自治，不仅是重大的经济政治问题，而且是重大的军事战略问题。

八、县相对省来说虽然较小，但数量庞大。实现县级直选，有限自治。可大量减轻中央人民政府的负担，从而有更多的时间和精力处理军事、外交等重大的国家事务和省市级的事务。

九、实现县级直选，有限自治后，县里的日常事务只要符合国家和省里的法律法规，都可以自行处理。县人民政府的行为受本县人民监督，对本县人民负责。只要是县级政府范围内的事务，省政府一般不再干预。这样就免除了一些省级单位对县级单位不必要的审查、检查、评估、达标、评比等一系列活动。不但减轻了省一级机关的工作量，同时也减少了地方政府接待应酬，减少了地方接待费用。使省县两级行政机构有更多的时间处理属于自己职权范围内的事情。县级直选后，县级行政机构的主要领导，由本县人民决定。此举将彻底杜绝要当县领导省市都得跑的现象。将彻底铲除地方干部用人机制中的腐败现象。使地方政府在人民面前树立起良好的形象，有利于社会风气的根本好转。

十、县作为一个政治实体，不具备地方割据能力。以民为本的政治体制，与生产劳动密切结合，能避免大起大落的群众运动。实行县级自治，多数问题都可以在县内短时间解决，避免全国一盘棋，矛盾过分集中和长期积累，加剧社会动荡。这样有利于社会的稳定。从而为建立繁荣富强的国家打下牢固的基础。
十一、实现县级直选，有限自治。必须有健全的基层公民直议组织做保证。在城市的各企事业单位和农村的每个村庄，都设立由人大直接领导的基层公民大会。具体负责县乡级人大、政府领导的选举，农村村民委员会、村民大会委员会的选举，城市企事业单位的领导和公民大会委员会的选举，各级人大代表的选举，党员干部的民主评议，参与组织本县范围内的全民公决等。基层公民大会是公民实现民主决策、民主管理、和民主监督的组织依托；是实现县级直选，有限自治的重要的组织保证 。基层公民大会是建设“中上层代表制（代议）和基层人民民主制（直议）相结合的社会主义民主政治体系”重要的基础工程。

十二、设立县级宪法监督委员会，依法赋予县级党组织一定的宪法审查权。县级宪法监督委员会有权审查和批准县人民代表大会通过的一切决议和提案，监督县级人民政府县长选举、县级人民代表大会常委会的选举和各级人大代表的选举。县级宪法监督委员会有权批准和否决县级人民代表大会所提出的本县重大事务全民公决议案。县级宪法监督委员会在报省级宪法监督委员批准后有权颁发县人民政府县长和县级人大委员长委任状，在县级人民政府县长有渎职行为或县级人民代表大会认为县级人民政府县长政治上无能的情况下，在报省级宪法监督委员会批准后有权罢免县级人民政府县长。县级宪法监督委员会依法维护国家的统一和社会的稳定。依法维护社会主义国家的政治体制和经济体制。

实现县级自治后，中国共产党县级委员会领导县级武装部队，县级人民政治协商会议，县级宪法监督委员会，中国共产党县级党校和县级舆论宣传机构。协调本县宪法监督委员会、人民代表大会常委会、人民政府之间的关系。任免县武装部长、副部长。任免本县宪法监督委员会社会主义理论专家成员。实现县级自治后，中国共产党县级书记一般采取异地委派制和民主评议制。

十三、鉴于我国各地政治、经济和公民对民主法制的认同程度存在着一定差异。县级直选，有限自治需因地制宜由点到面地逐渐展开。中国的民主改革可从百强县开始。

十四、为避免专权和减少选举成本，县人大主任和县政府县长一次可分别选三人，按得票名次分别担任人大主任和人民政府县长，另外两人分别担任副职。任职年限在每届五年的情况下，得票第一名和第二名任正职年限分别为两年，第三名任正职任职一年。

十五、关于省级自治。中央可先在人口大省、经济强省以及面积较大的省份增设直辖市，等时机成熟再进行分省。使各省实力基本均衡。逐步达到各省势力与全国相比有较明显的梯次。待全国的省级建制在数量上增加三分之一左右时，方可实行省级自治。省级建制数量多，相对范围小，对国家形成多支撑点。以避免由于省级势力太大而对全国政局的产生负面影响。在此基础上实行省级地方自治，可最大限度的扩大地方自主权。从而达到国家富强人民安居乐业。 当然,在一些经济条件和公民素质较好的中小省份可提前进行省级自治,这样既能加速中国的民主进程也可为全面实行省级自治积累一些经验.

十六、在县区级直选基本实现,地方政权基本巩固,各种社会矛盾得到进一步解决，社会比较稳定,人民群众对选举程序能够熟练运用的情况下,可全面进行省级和国家级领导的直选.国家的重要法律和国家关系到国计民生的重大事务可实现全民民主决策。从而完成中国的民主改革。

参考资料
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2、《《论美国的民主》与当代美国地方自治》作者：王旭 ，《社会科学战线》2011年第02期
3、《中央集权与大众自治：英国中央——地方的新型关系——以财政变革为中心的分析》作者： 杨光斌，《欧洲研究》1995年第04期
4、《日本地方自治》作者(日)礒崎初仁，（日）金井利之，（日）伊藤，社会科学文献出版社，出版时间：2010年08 月
5、《中央-——地区——地方自治：当代俄罗斯的中央再集权政策》作者：弗拉基米尔。格尔曼，《俄罗斯研究》2009年第4期
6、《瑞典地方自治体制简析》作者：K扎格拉蒂娜，岳经纶。《欧洲研究》2002年第02期
7、《中国地方自治论》作者：喻希来，《战略与管理》2002.4
8、《中华人民共和国民族区域自治法》中华人民共和国主席令第十三号，颁布时间：1984-5-31，发文单位：全国人民代表大会

吕超