习近平改革成败取决于中国农村

作者：储百亮

中国共产党大力宣传习近平主席的全面经济改革计划，称之为一个历史转折点。然而，这些提议的成败以及中国经济的长期健康，有可能取决于深入数千座城镇和乡村的政策斗争。这些斗争涉及土地、资金和畸形的财政体系，这个体系已经引发了公众不满和财政问题。

习近平领导的共产党中央委员会通过了一套包含60项改革任务的决议，政府表示，该决议将推动中国实现目标，在本年代末成为一个安全、强大、富裕的国家。决议内容已于周五公布，其中列出的经济任务包括扩大市场在能源和自然资源领域的作用，鼓励金融领域的私人投资并放松国家对利率的管制。

“如果这些改革能得到成功实施，中国的经济和社会结构就会发生深刻变化，”康奈尔大学(Cornell University)经济学教授、曾负责国际货币基金组织(International Monetary Fund)中国事务的埃斯瓦尔·S·普拉萨德(Eswar S. Prasad)说。“他们为完成这些目标制订的时间表颇具雄心。”

但是，中央委员会的决定和习近平的相关声明还与另一系列问题密切相关，这些问题与各家银行没什么关系，对中国经济健康的影响却可能同样巨大：农用土地权益、地方政府的税收和融资，以及许多地方政府长期面临的中央政府拨款不够用的问题。

习近平曾担任县级领导期间，由此熟悉农村情况；他在与前述改革目标相关的声明中说，农村发展所面临的阻碍是中国最大的问题之一。

官方通讯社新华社发布了习近平的声明，他在声明中说，“城乡发展差距不断拉大趋势没有根本扭转。”

从许多方面来看，中国的农村问题是与土地和收益相关的一系列问题的集合体。地方政府惯于在支付少量赔偿金的情况下拿走农民的土地，然后再把土地卖给开发商牟利，并且形成了对这种做法的依赖。这种做法得到了鼓励，因为中央政府可以拿走大部分的收益，还可以给地方政府分配很多需要耗费资金的任务。根据中国法律，土地归农民集体所有，但土地的控制权其实掌握在国家手中，所以官员有很大的权力来决定何时及按何种条件开发土地。

研究中国的一些经济学家说，虽然中央政府会给地方政府拨付资金，许多乡镇及县级官员却表示，资金数额根本不足以实现中央领导人所设定的宏大目标。各县市政府官员急于保障当地就业和加官进爵，经常以土地作为抵押换取建筑和商业工程所需的贷款或吸引投资者，由此欠下危险的债务。

习近平说，“我国经济社会发展中的一些突出矛盾和问题也与财税体制不健全有关。”

中国国家审计机构最近一次估算地方政府债务的时间是2010年，所得数字是10.72万亿元，约合1.7万亿美元。许多经济学家预计，最近用更广泛标准进行的审计将得出远高于此的估计数字。

鉴于让数千万农民融入城市是习近平和李克强总理政策的关键组成部分，解决这些问题对他们来说更显紧迫。

江苏南京东南大学经济学家华生说，除非中国领导人能找到一个解决土地财政症结的办法，如其不然，许多农民得到的补偿依然不足以让其安全融入城市生活。中国城市还存在户籍限制，不允许农村外来人口享受一些服务，比如医疗和学校。

“如果不在土地政策、户籍制度和政府财政方面进行变革，很难推进人口城镇化，”华教授说，“中国未来的增长也有赖于解决这些基层问题。”

一些经济学家表示，中央委员会上周批准的计划表明，政府正在探索如何通过支撑地方政府财政、清理危险债务和赋予农民更有保障的合法土地权利来化解问题。政府打算以允许农民出租土地的政策为基础，鼓励零散分布的土地聚集为规模较大的现代化家庭农场。

“政府正在释放信号，希望减少地方政府对土地改革的反对，”康奈尔大学的普拉萨德教授表示，他提到了这次中央委员会会议早些时候发出的一份声明中的用语。“土地改革给地方政府造成的收入损失，估计会从税收和支出制度改革中得到部分弥补。”

但是，北京人民大学中国公共经济与治理研究中心主任陶然表示，许多地方官员依然会阻挠或设法规避减少土地收入的政策。他说，那些官员不相信改革后的中央政府转移支付足以补偿收入损失。

“实施的阻力会很大，”陶教授在接受电话采访时说，“地方政府往往背负着巨额债务，因此不愿放弃对农用土地的垄断。它们的大量贷款都是以土地作抵押的。”

中国政府还可能尝试把更多权力下放给地方政府，让其自行制定支出和税收政策，以此缓解财政失衡，这在一定程度上扭转了20年前的集权化改革。不过，经济研究公司龙洲经讯(GaveKal Dragonomics)的董事总经理葛艺豪(Arthur R. Kroeber)称，中央领导不愿给地方官员太大空间。

“如果赋予地方政府更多权力，问责的难度就会加大，中央政府约束地方政府行为的能力也会减弱，”葛艺豪说，“但是，中央集权的办法也有一个问题，这个国家太大了。”