中共三中全会：不应再拖延，还地予农民

章嘉琳（作者为前上海国际问题研究所教授、现为史丹福大学胡佛研究所客座研究员）

改革开放30多年来，中国农村的发展始终落后於总体的经济增长。城乡居民收入差距不断扩大，使农村问题成为中国政治和经济生活中的重要不稳定因素。学者专家们指出，其根本原因是农村土地的產权没有明晰界定，並受到保护，以及將城乡分割开来的二元治理结构及户籍制度。

根据现行法律，农村土地属集体所有，包给农户使用。农民承包和经营的土地可以转让和交换，但不能出售和抵押。农民无权改变承包地和宅基地的用途。而「集体」的涵义相当模糊。它可以是由上级党组织指定的村委会，或乡镇政府，甚至可能是县和省政府。由这种抽象的、虚擬的「集体」来行使土地权利是不现实的。

制度经济学派认为，在產权模糊（权利失灵）的情况下，政治权力在资源分配中起决定性的作用。村和乡镇政府往往以「集体」的名义，掌握对土地的全部权利，隨意徵用土地然后出售给城市工业或房地產开发商。这一过程中充满了腐败。地方官员从开发项目中获利，而农民没有获得应得的补偿。愤怒的失地农民不断举行示威抗议，在全国各地频繁引发流血衝突，甚至以死抗爭。

正如最近刚去世的诺贝尔经济学奖获得者科斯(Ronald Coase)所指出，「清楚的產权界定是市场交易的前提。」中国很多经济学家也认为，不把地权还给农民，市场经济无法在中国真正建立。人们不禁会问，为何政府已经承认了资本、劳动和人力资本的私人所有的合法性，却拒绝把土地权利归还给农民？

按照现行法律，城市土地虽然属於国有，却可以隨时交易，长期出租。相反，农村土地却不能在市场交易，除非政府先予徵用。这种做法为各级政府的寻租行为大开方便之门，从而显著地增加了农业生產的交易成本。不少学者呼吁实行「同地，同价，同权」。集体所有的土地至少应当和国有土地一样同等对待，享有转让、出租和抵押的权利。简言之，政府所应该做的是把所有土地归还给它原来的主人──农民。这一步將会给农村的发展注入活力，提高国內消费，从而成为取得经济增长的主要动力。

目前这一地权困局的根本原因，在於国家的治理结构。整套农村土地制度的设计不是为了让农民自由处置土地，並从土地中获取最大限度的收益。相反，却让政府和城市居民分享大部分的土地增值。中国现在又一次站在改革的十字路口上：国家是把土地归还给农民，並建立土地一级市场，还是只对现行的体制作些修补实行有限的改革？大多数农民和专家希望把土地平等地分给农民，给予他们与城市居民同等的政治和经济权利，破除城乡二元结构，並期望中国共產党的18届三中全会做出决议，以及国家的立法机构修改有关法律，如土地管理法和物权法，取消对农民土地权利的诸多限制。