菲律宾农业政策与政府投资

黄有才 [1] 译

壹 . 简介

　　农业是菲国经济的关键部门，农业提供人民食物、供应制造部门与农产加工业必要的原料与产品、连结投入与产出的价值链，并提供多余劳力给工业与服务业。

　　然而菲国农业有许多困难。农业占 GDP 的贡献由 1960 年代略低于 1/3 ，到 2010 年以后占 1/8 ，农业生产也趋缓，由 1970 年代平均每年约 4% 到 1980 、 1990 年代约 2% 。与服务业与制造业比较，农业成长近年来几乎是停滞的。

　　至于劳动力，农业雇用人口占全国雇用人口由 1990 年 44% 降至 2011 年 33% ，农业雇用人口成长每年约 1.2% ，低于全国雇用人口的 2.5% 。

　　在菲国乡间，贫穷是普遍的现象而农民更是贫苦。根据 International Fund for Agricultural Development （ IFAD ）报告指出， 2009 年 9 千 1 百万菲人中约有半数居于乡间，而这些人中约有 30% 被视为贫穷。在乡间贫农中，约有 80% 依赖仅够自用的小规模农作为主。这突显了农业上讽刺的现实，从事农业生产的农民，农业供应链的基石，居然是最贫穷且最未得到食品温饱的保障（ most food insecure ）。

　　这些统计数字分析说明了菲国农业部门绩效低落。研究显示农业部门绩效不佳并不是由于没有好的政策与计画，根据政策执行失败的反向追蹤可知，可归咎于经费不足、有限资源的不当分配与管理缺失等。

　　本文说明菲国农业的运作与其政策环境，本文分两部分：第一部分说明菲国农业的运作；第二部分综观菲国农业的政策环境以及干扰这些政策执行的一些因素。

贰 . 菲国农业成果与生产力

　　作物是最重要的农业部门，约占农业整体产值的 50% 。畜牧业占 24% 、渔业占 19% （ 图 1 ）。稻米与玉米带动作物产业成长，自 2010 年起年成长率 4.5% ，比 2000-2010 年 2.4% 高出甚多。家禽产业成长率 4.4% ，比前 10 年成长率 3.4% 高，但家畜业则由 2.0% 降至 1.5% ，渔业由 4.5% 降至 1.9% 。家畜产业目前正透过遗传技术提升乳牛 / 肉牛及其他小型反刍动物的生产力。渔业则需落实依法休渔（ closed season ），以长期复育永续经营方式来反转日益枯竭的渔业资源。

　　本文也聚焦于 5 项重要作物的土地生产力：稻米、玉米、椰子、甘蔗与香蕉。稻米产业在 1960 年代绿色革命期间快速成长，直到 1980 年代早期引入杂交品种。 1990 年代稻米产量成长率低到每年只有 0.7% ，可归咎于绿色革命技术成熟、水利投资减少、技术推广工作由中央转到地方而效率低落。

　　玉米与稻米发展的型态类似， 1960 年代快速发展， 1970 年代趋缓。但不像稻米，玉米仍维持稳定发展。玉米在 2000-2009 年快速发展，主要是栽种杂交玉米，使用高产地区，取代以往边际土地种植白玉米的小农。甘蔗的生产力在 1990-2009 年期间，产量不稳定。从 1992 年起生产减少，但在 2003-2006 、及 2008 年产量稳定。椰子产业与香蕉产业在 1990-2009 年成长，椰子年成长率约 1.1% ，单位产量每公顷只有 0.77 吨。香蕉产业年成长率 3.2% ，单位产量由 1990 年每公顷 11.4 公吨提高到 2009 年 20.2 公吨。

　　由于家畜与家禽产业，其成长率较一致，对整体农业产值的贡献由 1990 年 13.2% 增加到 2009 年 19.7% 。

　　与其他国家比较，菲国农业生产力表现是中等。从 1967 年到 1995 年，亚洲开发中国家农业生产力年成长率约 3.8% ，以中国 4.36% 最高，斯里兰卡 1.53% 最低，菲国则为 3.05% ，详见 表 1 。

　　菲国农业发展不限于榖类作物，除了稻米、玉米外，从 2001 年起，政府也推动椰子、甘蔗、高经济作物、家畜与鱼类计画。虽然重点仍在传统作物，蔬菜生产在过去 10 年来收益最高，根茎类作物与养殖水产的发展也很稳定。

参 . 农业政策环境

一 . 农渔业现代化法

　　在菲国， 1997 年 12 月施行的「农渔业现代化法」（ Agriculture and fisheries modernization Act, AFMA ）是推动农渔业发展的基本法，它是里程碑法，因为产业许多的计画与政策都依据本法。 AFMA 基于 7 个核心原则制定，分别为：削减贫穷、社会平等、食品安全（ food security ）、资源合理使用、全球竞争力、永续发展、人民参与与保护免于不公平竞争。许多菲人期待 AFMA 会引进迫切需要的投资来刺激产业的发展。投资对处理越来越多的期待项目是不可或缺的，从减少乡间贫穷到食品安全、收入与财富的公平分配、自然资源的维护、气候变迁的应变能力等。投资必须策略性地针对提供农业生产力，改善乡村基础设施与提高生产与运销的竞争力著手。

　　掌握农业发展的原则， AFMA 透过下列倡议来达到农业现代化的目标：

a. 将农业转型为技术基础的产业。

b. 透过公平取得资产、资源、服务与发展高价作物、附加价值与农业工业化来提高获利与收入。

c. 确保食物有管道取得、且提供稳定供应。

d. 鼓励农渔业活动水平与垂直整合、併入与扩充。

e. 强化人民团体、合作社与非政府组织，使人民参与。

f. 推动市场导向运作来提高相对优势。

g. 推动工业分散与农村工业化。

h. 提高生产力与改善市场效率。

　　AFMA 提供协调与整合各个农渔业发展计画的策略架构。 AFMA 的重点项目有改善与现代化生产与运销设施，农村基础设施如水利、农业机械、人力发展、研究推广与贸易政策等。以预算而言， AFMA 预定执行 6 年（ 1999-2004 年）。

　　就预算分配而言， AFMA 是列入国家总预算法的重要农业政策之一，依相关规定， AFMA 推动第一年（ 1990 年）应分配 200 亿披索预算（约 137 亿元台币），而以后 6 年每年应有 170 亿披索（约 116 亿元台币），依规定预算分配比率 如表 2 。

　　在 2004 年 AFMA 展延做为强化菲国农渔业现代化的法案，并正式立法。并且将农产品进口税中提供 170 亿披索（约 116 亿元台币）做为 AFMA 的执行经费至 2015 年。

二 . 农业投资的政策议题

（一）农业投资不足

　　AFMA 应是增加投资改善农业的管道，但投资不足困扰菲国农业，相对于政府整体预算，农业公共预算太少。农业部的预算 2005 年最低为 131 亿披索，最高为 2012 年 529 亿披索，农业部由 2000-2012 年预算约只占政府总预算的 3.16% ，农业部占全国预算比例见 图 2 。

　　不幸的是， AFMA 所宣示第 1 年（ 1999 年） 200 亿披索，到后续几年（ 2000-2005 年）每年 170 亿披索预算并未实现。 1999-2005 年期间，每年实现的预算只有 170 亿披索的 71% 。不但预算不足，而且 2000-2005 年，每年减少 6.85% ，减少最明显的是 2004 年。

　　农业公共投资非但不足，且有许多问题。 AFMA 没有得到法定预算，研发预算比例由法定 10% 减至 5.7% ，而水利预算由 31% 增至 52% ，超出法定预算约 30% ，生产支持包括资材采购补助（如种子、肥料），则因低度利用、品质未符合标准、交货延误、价格偏高而绩效不彰。据菲学者发现，在公共投资影响农业收入与生产力项目中，水利是不明显的，有显著回馈的投资是道路、港口、电力、管理服务、研发技术改变与农业现代化。

　　基础设施的投资也不平均，依 OECD 近年调查，一国地区生产总值（ gross regional domestic product, GRDP ）是有利于都市，首都已占地区生产总值的 30% ，而其他 15 省只占 65% 。 AFMA 的农渔业基础建设投资原本可以拉近差距，但近年来此项投资减少而用在增加原本已庞大的水利预算。

（二）粮食作物的公共投资

　　农业部的预算显示对于作物部门投入较多，而在作物中，则以稻米为重点。 2009 至 2012 年，稻米计画预算约占农业部整体作物部门预算的 60% 。

　　依 AFMA 规定，如果要达到粮食安全，追求稻米与白玉米自足应努力维持，这是菲国政治上最重要的作物，造成投资上的偏好。投资稻米使其他作物发展受阻，政府推动稻米自足，给予稻米生产过多资源。 2007 年世银报告指出 2001-2005 年间，稻米占了预算的 60% ，而其他项目占不到 10% 。

　　大部分用在稻米的预算是用在生产支持，包括农村贷款、市场基础建设、收穫后设备与设施、种子、肥料与农机等。根据研究显示，杂交稻商品化计画严重依赖政府补贴，包括稻种购买、采种户支持、资材补贴、研发、示范户、地方政府人员津贴及其他费用。 2001-2005 年间，杂交稻计画预算估计约 100 亿披索，其中大都挪用其他如农地计画。虽然有许多补贴，仍很少采用杂交稻，因为稻种贵及劳力成本高。只有在旱季时，效益才明显，由于政府的强力介入，反而影响农民在杂交稻与其他品种作实际效益比较的机会。

　　为了达到自足，稻米一直被特别处理。政府透过粮食局建立了价格支持与价格上限的系统，一方面鼓励生产，一方面又控制零售价格在消费者能负担的范围内。但这样的价格政策对公共财是有害的。粮食局自 2000 年以来处于亏损状态，可从其赤字持续扩大看出。粮食局买贵卖贱的操作来得到市价稳定，但亏损了数百亿披索，单单 2009 年即亏损了 300 亿披索（约 205 亿元台币）。过去几年，稻穀价格保持在支持价格以下，而平均零售价格约在价格上限。

　　粮食局可从国外进口较廉价的稻米供国内使用，减少补贴之金额。由于国内稻米需求增加，造成进口量成长而促成自 2002 年起稻米进口部分解禁来达到粮食安全的需求。菲国平均进口整体供应量的 11.3% ，而 93% 由粮食局进口，详见 表 3 。

　　AFMA 计画也偏重稻米，由于水利对稻米生产很重要，因此水利预算特别多。依规定，水利分配到 AFMA 最大的预算 30% ，但因为维持水利设施成本很高，政府被迫投入预算现已高达 49.4% 。此外，国家稻米计画预算 2009-2012 年约占农业部的 14% ，这是因为政策推动 2013 年达到稻米自足的时间表。

　　菲国政府宣布 2013 年达到稻米自足的目标，并以 2013 年为国家稻米年（ National Year of Rice ），由农业部负责庆祝事宜。农业部在 2013 年以后，也已拟订计画来强化其在气候变迁环境下的因应能力，确保粮食生产。

（三）农业研究发展的投资

　　AFMA 与执行法规指出农渔推广研究发展委员会（ Council for Extension, Research and Development in Agriculture and Fisheries, CERDAF ）要求农业部从事研究发展计画，确认研究发展在菲国农业现代化的角色。全球化和国家粮食安全需求的日益增加，需要研究发展科技来提供生产力与全球竞争力，同时协助小农由自足型转型为有活力及企业观的农企业家。但目前菲国农业研究发展的行政架构，使得合作十分困难。因为资源、职掌与责任分属于政府不同的部门。

　　虽然研究显示研发的成本效益回馈显著，但政府在这方面的投资严重不足。 AFMA 制订时，研发预算应占农业预算的 10% ，但 10 多年 AFMA 执行以来，研发经费优先顺序很低，约只占农业预算的 4.34% 。

　　表 4 显示各部门研发经费，由民间产业部门经费占全国总经费半数以上，可见政府经费少得可怜。而在民间产业的研发经费中，农、畜、林、渔又只各占 0.5% 至 1.7% 。这突显在农业部门研发投资缺少的严重性。制造部门研发经费则占 62.5% 至 81.6% 。为了拉近差距，投资局（ Board of Investments ）透过综合投资法（ Omnibus Investment Law ）提供诱因鼓励民间投资研究发展，诱因包括减免设备与零件进口税、偏远地区公共设施收益税与聘用外籍人士等。

　　虽然政府研发支出只占全国研发支出的 17.6% ，但近年来政府已体认到投资研发的重要性。菲国科技部农渔与自然资源研究发展委员会（ the Philippine Council for Agriculture, Aquatic and Natural Resources Research and Development, PCAARRD ）与农业部农业研究局（ DA-Bureau of Agricultural Research, DA-BAR ）是菲国两个最顶尖的研究单位， 2010 年至 2013 年经费大幅成长， PCAARRD 年成长 41% ， DA-BAR 年成长 53% （ 图 3 ）

　　由于经费增加， PCAARRD 可提供研发与技术服务的比例由 2010 年 57.77% 提高 2012 年的 65.30% ，而 DA-BAR 则有经费来推动稻米、玉米、高经济作物与发展有机农业。

三 . 贸易政策与全球化

　　贸易对农业发展很重要，影响菲国农业重要的政策之一就是 GATT 和 WTO 。

　　WTO 要求农产品进口数量的限制必须移除，并转为关税化。所有会员国，包括菲国，承诺初期可维持较高的关税，但除主食外，均需逐年调降。菲国承诺除稻米外，其他作物均关税化，稻米仍维持关税配额，稻米非关税维持到 2005 年，以保护本地的稻米产业，避免因贸易自由化而产销失衡。 2005 年以后，菲国又透过咨商将稻米特别处理措施展延到 2012 年，并以其他农产品降低关税及提高稻米最低进口量作为交换。

　　另一项全球贸易发展是菲国参加 FTA 。 FTA 是自由贸易区内各国减少或免除关税、进口配额、货品与服务优惠待遇的贸易政策工具。其主要目的在促进区域贸易自由化、扩大全球市场进入机会并创造稳定而透明的贸易与投资环境。

　　菲国与东协各国、日本、韩国、中国、印度、澳洲、纽西兰与欧盟均签订 FTA 。这些协定给菲国外销商以优惠关税进入全球市场的机会。一般而言， FTA 目的在建构一个自由贸易区，并透过关税减免及去除非关税障碍来成为一个有全球竞争力的生产基地，菲国与各国 FTA 的承诺见 表 5 。

四 . 贸易政策议题

　　菲国进行贸易政策改革包括透过对进口与出口征收关税来保护本国农产品，但研究显示保护是对可进口替代产品是偏颇的。传统中间原料，如糖、玉米是受保护的，糖的高度保护不利消费大众与食品加工业。肉鸡产业效率差根源于对该产业与国产饲料农民的高度保护。

　　加入 WTO 应朝市场开放与增加出口努力，但传统出口项目，如椰子油、香蕉、虾、凤梨与凤梨产品、鲔鱼、椰子乾、海带、海藻仍是受到特别眷顾的。出口目的国也无太大改变，尽管菲国是 WTO 会员国，优惠关税配额常分配给双边或区域贸易协定的国家，对其他国家有所限制。事实上，虽为 WTO 会员国，菲国仍需遵守各进口国对进口产品规定的严格标准。菲国农产品外销受到 WTO 规定的影响，如市场进入、境内支持、出口竞争与限制级食品卫生检验措施等。菲国农产品的竞争力反而下降，包括一些加工食品厂，采用食品卫生的国际标准，如 Hazard Analysis Critical Control Point （ HACCP ），进展缓慢，因为本地产业界认为规定太严且成本太高而不愿意配合。结果导致菲国农产品因无法符合国际标准而失去竞争力。

五 . 资产改革政策

　　资产改革是基于一个前提，即菲国贫穷的主因是天然资源与有生产力的资产分配不公平。透过资源重分配可提供贫困人士拥有或土地透过资源管理做最佳的应用。目前菲国依相关法律有资产改革政策来协助弱势的农渔民。

（一）农地改革

　　农地改革从西班牙殖民时期就是菲国农业系统的课题，但全面改革是 1988 年通过「全面农地改革法案」（ Comprehensive Agrarian Reform ）才全面地启动。这法案目的是透过辅导无地农民、雇农、佃农拥有经济规模的农地来改善农业界的平等与生产力。土地，不只是一项经济资源，在菲国也具有社会功能。「天堂是我们的土地（ Paradise is our land ）」，这是菲人描述与土地的情感，农场不止是收入来源、个人与社区的连结，也是个人价值的确认。

　　「全面土地改革计画」（ Comprehensive Agrarian Reform Program, CARP ），藉两个措施推动－「土地所有权改善」（ Land Tenure Improvement, LTI ）与「计画受益人发展」（ Program Beneficiaries Development, PBD ）， LTI 包括土地取得与分配， PBD 透过建构土地改革社区（ agrarian reform communities ），在此受益人有管道可以得到政府协助。

　　和 AFMA 一样， CARP 在执行上也遭遇许多困难。 CARP 经费不足，对受益人、地主与执行者， CARP 像英勇传奇故事。 CARP 已展延数次，第一次展延由 1998 年至 2008 年， 2008 年后正式入法，使土地取得分配与政府的支持与贷款可以有更好的条件推动。至 2014 年， CARP 获得 1,500 亿披索（约 1,027 亿元台币）预算。

　　CARP 政策推动支离破碎。它造成更多家庭自足型的小农场，依学者在 30 省中 92 市区所做的调查，有 44% 的受益人有管道贷款，只有 7% 是由政府贷款。同样地，只有一半的农家有管道使用收穫后的处理设施，而超过 1/10 曾经历过失去其土地所有或使用的威胁。从授予土地 5 年后，土地可因经济价值而做变更或重新分类。依 1991 年法规，地方政府可依 CARL 所订标准土地重新分类。由于地方政府与土地所有人认为工业与住宅发展对经济发展更有帮助，农地可能变更使用。

　　因此，近年来农地被变更为非农业使用。从 1988 年至 1993 年 ，约 4 万公顷的农地变更为非农业使用，还不包括非法使用的在内。然而有关改善政策落差与使各项农地政策一致的农地管理法律仍停留在国会裏，立法速度缓慢。

　　在缺乏全国土地使用法的情况下， AFMA 在农业与农工业发展保护地区网络下建构「策略性农渔业发展专区」（ Strategic Agriculture and Fisheries Development Zones, SAFDZ ）来推动政策。在 SAFDZ 下，可种植或有潜力可种植高价作物的土地，有灌溉土地，在灌溉计画可涵盖的土地均不得变更移用。这些专区目前均已由 AFMA 画出，也有图表标示，但 SAFDZ 的使用准则与地方政府运用的法制化则尚未完成。

（二）渔业资源改革

　　1998 年渔业法宣示菲国渔业资源的永续发展并保护渔民权益。此法令使农业政策由生产与开发导向转为抚育与保护，此法令规定沿海 10 公里之内渔场保留给小渔民，法令中亦规定政府应在渔场附近提供渔民安置或定居处，并提供贷款、鱼获处理设施、市场促销与推广教育等。市立渔业贷款、渔船发展贷款等均属此类。

　　但调查显示， 78.3% 的受访者没有政府提供的适当住宅，仍有渔民居住于海边潮汐区，而非法居民随时可能被驱离。这些渔民安置问题都显示政府保护渔民工作权的不足。

　　调查亦指出，只有约 1/3 （ 32.6% ）的受访者有管道使用渔获处理设施，少于 2/3 （ 56.5% ）有贷款管道，而其中政府只提供贷款的 35.9% ，超过一半的受访者（ 56.8% ）反应商业渔船侵入应保留给小渔民的市管水域。缺乏经费是普遍存在的问题，整个预算只有 6 亿披索（ 4.06 亿元台币）要分配给沿海 92 市，显然不足。

肆 . 结语

　　本文以农业对菲国收入与就业的角度来说明菲国农业的概况，各项政策必须配合才能提高农业部门的运作与生产力，因为政策带动公共投资。然而，尽管有农业政策，执行仍受到许多挑战的影响。以菲国推动 AFMA ，菲国最重要的农业发展法律、经验，可证明这些挑战的影响力。此外，政府的投资不足，由于挪用投入其他部门的影响，也造成执行上的落后。

　　以 WTO 为主的贸易政策，全球化对菲国农业的利益仍有待努力，迄今菲国仍依赖传统农产品出口。此外， WTO 使得本地产品在全球市场面临更严苛的竞争环境。

　　最后，菲国资产改革政策推行教训指出，各项政策无法单独改善农民与渔民的生计，用来支援这些政策的配套措施必须要有经费挹注并配合执行。

　　本文译自 Dr. Albert P. Aquino , An Overview of Policies and Public Sector Investments in Philippine Agriculture , from: http://www.fftc.agnet.org/ap/index.php

资料来源 : 农业统计局（ BAS ）

图 1 2012 年菲律宾农业生产结构

图 1 2012 年菲律宾农业生产结构

图 2 2000 年至 2012 年农业部占菲国政府预算比例

图 2 2000 年至 2012 年农业部占菲国政府预算比例

资料来源：政府总预算（ GAA ），预算和管理部（ DBM ）

图 3 2010 年至 2013 年两个农业研究所预算

图 3 2010 年至 2013 年两个农业研究所预算

表 1 1967-1995 年亚洲国家农业生产力成长率 表2 依法1999-2004年，AFMA预算分配比率 表3 2003-2010年菲国稻米进口 表4 菲国各部门研发经费

註 [1] 亚太粮食肥料技术中心主任