墨西哥成功“二次土改”

《中国三农危机》第117篇

作者：岩华，中华研究所

每年参加美西图桑（Tucson）珠宝展时，我就经常顺道开车跨越美墨边境，从北到南横跨上几千公里，考察墨西哥和其近年来的土地改革。下面的图片和视频都是我亲自在墨西哥沙漠和各地农场拍摄的。经过1992年到2006年“确权颁证”的土地改革，及20多年农业现代化，在红色沙漠与仙人掌交织的墨西哥旷野上，成块连片的中美洲沙漠正在被改造成绿色的耕地或草原。几千英亩、上万英亩的大块私人农场上，到处都是200长的自动喷水灌溉机，播种家、收割机、撒药无人机等大型农业机械。墨西哥农业已基本实现大规模、机械化、高科技等特色的农业现代化。从1990年代以前不得温饱的“村社集体”，墨西哥通过二次土改已成世界农业强国，利用互免关税的《北美贸易协定》美国和加拿大等北美地区的主要农产品都有墨西哥提供。

墨西哥土改：曲折的历程

1914年到1992年，墨西哥农业与中国现在类似，土地归国家和集体所有。其农业“集体经济”分两种形式：Cmunidade是原住民组成“部落集体”，和Ejido是流动移民组成的“集体农庄”。两者农民必须参加繁重的农业集体劳动，人拉肩扛，效率十分低下，粮食始终不能自给。1980年代，几乎“村社集体”都不能养活自己，才象中国一样实行“包产到户”：农户只能租种集体土地，不能买卖或抵押集体土地。农地由村官（酋长chief）“按需分配”，某些酋长德高望重，受人尊敬。但多数部落酋长或集体农庄领导，都是贪污腐败、强男霸女的土皇帝。

在城市边缘或城中村，墨西哥与中国都存在村官擅自勾结商人，私自处置土地及贪污腐败等问题。但是印第安或拉美式“农村部落”，土地没有明确边界，村民向外开垦荒地经常与政府冲突，政府指控村民：侵占国家公园或自然保护区。在部落内部，农民的土地只有约定俗成的大致范围，没有确权登记或颁证文件。部落酋长根据每家每户的情况变化，与村民长老们协商调整土地分配……这就不可能以产权形式进入市场，更不能形成自由交易的市场经济和现代大农业。长期以来，墨西哥农业受传统土地制度束缚，原始部落和小农经济，效益十分低下，农村、农民和农业普遍贫困落后。

从1992年代开始，墨西哥等拉美国家，搭乘俄罗斯及东欧国家土改风潮，开展了一场历经十多年property assignment （产权明确化）即“确权运动”：把部落农民公有土地，登记颁证；把产权不明的集体农庄，无偿分给部落农民，土地确权颁证。然后允许城乡居民及外国投资者，自由买卖、抵押和继承。

根据《北京社会科学》2013年第5期《墨西哥20世纪的农村土地改革及其对中国的启示》数据：截止2005年，墨西哥全国有96%的农业家庭参与了“村社和城市房屋土地确权颁证”项目，89%的村社/合作社成员获得了土地权利证书。2006年12月，这一项目在一片赞扬声中宣告结束。近年来，墨西哥还放宽了私有农场规模可达2500公顷，私有林场面积达到800公顷。从而吸引城市的人才、资金和技术迅速转移向三农……20多年过去了，现在的墨西哥三农状况如何？

墨西哥新土改成绩斐然

根据墨西哥农业专家Alain de Janvry研究显示：土地改革产生了几大效果。见《土地权利与土地利用脱钩：墨西哥的确权颁证与村民迁移》，刊登于《美国经济评论》，2015年，第105页：Delinking Land Rights from Land Use: Certification and Migration in Mexico，刊登于American Economic Review 2015， 105 ，http://journal.crnews.net/ncgztxcs/2016/deseq/47159_20161122043032.html

第一：解放了被禁锢在土地上的人口，提升劳动力向外迁移的数量。进行了确权的家庭，其外迁率比还没完成确权的家庭高28%，对全国农场的普查显示，人口外迁总量中，有20%的人口选择外迁，因为进行了土地确权，那些非农民就把荒废不用的土地卖出去，获得资金向工商服务业发展。

第二：土地不但没抛荒，人均耕地大面积增加。那些务农为生的农民买入更多土地，扩大了农场规模，再拿土地抵押贷款，购买农业机械、良种和化肥农药，扩大再生产，形成机械化、高科技、专业化大农场。
根据1993, 2002和2007年墨西哥全国卫星图像数据分析发现，确权并未导致土地耕种面积减少，反而使人均耕地面积增加，而且确权早的地区比确权晚的地区，农场规模多增加了10%。这一结果表明，确权颁证、土地流转，引发墨西哥农业革命，形成现代化规模农业，新型农民和富裕农村。

第三：土地交易提高了生产率。墨西哥卫星图像结果发现，土地生产力高的地区农场规模变大，生产力较低的地区农场规模减小。这一结果表明，土地确权导致土地从生产力较低向生产力较高的地区流转。这表明有效提高了农业生产率。土地确权、土地买卖流转活动更活跃，但四分之三的交易都发生在农民与农民之间，这意味土地的用途并没有发生根本性的变化，这些土地还在从事农业生产。

第四：土地确权流转提高农民福利

墨西哥综合研究发现：土地确权、自由流转，对农户在食品方面的支出水平影响不显著，但会使农户显著增加在非食品方面的支出，对贫困地区农户的作用尤其明显。这就说明，确权使得贫困地区的农户在满足糊口需求之外，有更多的收入可以投入生活和娱乐等其他方面，提高农民的生活水平、社会福利及其他消费能力。从而形成新农村、新城镇，新农业，这是土地改革对墨西哥最大贡献。

仍没改革的，只剩中国和朝鲜

目前，世界近200个国家和经济体，只有中国和朝鲜农村土地，仍然不属于农民（集体所有）。从1990年代开始，东欧各国先后完成了土地改革，从不得温饱的“集体农庄”，变成与西欧没有区别的现代化私营农场。近年来，俄罗斯、越南、古巴等国也完成了土改，把公有土地分给农民，并允许农民自由买卖抵押或租赁，实行与城市一样的市场经济，结果与东欧一样成功。特别是俄罗斯和越南现在已是世界上最大的粮食出口国之一。

墨西哥农村比中国进步30年

2018年，墨西哥人均GDP及年收入与中国相当，接近一万美元。但是由于三分之一人口没有接受基础教育，拖累墨西哥仍是一个发展中国家。中国在基础教育上是发展中国家最好的，但中国的义务教育仍未包括高中，这势必形成中国未来发展的最大瓶颈。我还发现，这个国家的城市和乡村没有明显区别，只是大城市与小城市而已。中国城市比墨西哥先进20年，但中国农村却比墨西哥落后30年。中国三农落后于世界太远了，再不彻底改革，就太晚了。

墨西哥“二次土改”历程

根据《北京社会科学》2013年第5期刊发《墨西哥20世纪的农村土地改革及其对中国的启示》资料显示：
1992年，随着北美自由贸易区（NAFTA）的签订，总统卡洛斯（Carlos Salinas de Gortari）所领导的政府终于下决心对土地制度进行改革。改革的目标主要包括：解除强加在农村集体土地上的种种限制（比如不得出让、租赁或者抵押），通过确权和登记明晰集体和集体成员的土地产权，增强妇女的土地权利，完善土地市场的功能等。

宪法第27条在这一年被修改，新土地法随后被重新制定。墨西哥的“二次土改”由此拉开序幕。具体来说，1992年的改革主要包括以下几个方面：https://m.sohu.com/a/167445919_736914：
截止2005年，墨西哥全国有96%的农业家庭参与了“确认村社土地和城市房屋土地权利”项目，89%的村社/合作社成员获得了土地权利证书。2006年12月，这一项目在一片赞扬声中宣告结束https://m.sohu.com/a/167445919_736914
墨西哥土改效果评估，可参考《美国经济评论》2015年，第105页 《土地权利与用途脱钩：墨西哥的确权颁证与城乡迁移》：Delinking Land Rights from Land Use: Certification and Migration in Mexico，刊登于American Economic Review 2015， 105 ，http://journal.crnews.net/ncgztxcs/2016/deseq/47159_20161122043032.html
《土地权利与利用脱钩：墨西哥的确权颁证与农民迁移》，刊登于《美国经济评论》2015年第十期
作者：Alain de Janvry， Kyle Emerick， Marco Gonzalez-Navarro， Elisabeth Sadoulet
从上世纪初至今，墨西哥进行了两次土地改革。第一次土地改革始于1914年，以无地农民获得土地使用权为主要标志。第二次土地改革始于1993年，以推出墨西哥土地认证计划，即土地确权为主要标志。两次土地改革的推出都因墨西哥当时复杂的社会和经济背景，对墨西哥的农业生产和社会发展产生了深远影响。

第一次土地改革

1914年至1992年期间，墨西哥进行的第一次土地改革是世界上规模最大的土地改革之一。 改革主要内容是政府征收私人土地所有权并将这些土地重新分配给农民。

上世纪初，墨西哥的土地高度集中，绝大部分农民没有土地。为破解土地垄断，墨西哥在1917年颁布的宪法中规定，国内一切土地的所有权属于国家。国家有权将土地授予给私人耕种。外国人在墨西哥的土地权利受到严格限制。宪法颁布以后，农村地区绝大多数土地被分配给由无地农民成立的集体组织ejidos（乡村公社）。农民在加入ejidos后可以向政府申请土地使用权。

实际上，政府赋予ejidos成员的并非土地所有权，而是土地使用权和收益权。ejidos无权出售、出租或者抵押土地，不能将土地转让给集体组织以外的任何主体，亦不得以土地参与市场经营活动。在ejidos内部，土地被分成三种类型：居住用地、公共用地和耕地。并且，政府有权根据集体内部人口的增减来调整ejidos的土地。
上世纪中后期，墨西哥的城市化占用大量土地。与此同时，农民并没有因此获得受益，他们不能直接出售自己所耕种的土地，只能等待政府来征收。ejidos的成员并不甘心土地权利的缺失，农民们私下进行土地转租、出让等交易，但这种交易受到政府打击。

重要的是，墨西哥的第一次土地改革，给ejidos施加了一款关键约束条件，就是ejidos成员必须履行在土地上生产的义务。宪法规定，土地使用权的受让者如果连续两年没有进行耕种，土地的承包权利将会被永久性剥夺。该承包权将按照先后顺序分配给候选名单上的人。将农业劳动力与土地权利联系起来的约束条件，使很多农民因为害怕失去土地而不得不放弃外出务工的机会。而大量劳动力集中在农业领域，导致农业生产效率低下，农村地区大面积贫困。不合理的土地制度，造成墨西哥的社会矛盾日益突出。

第二次土地改革

1992年，为了适应北美自由贸易协定，墨西哥提出了旨在提高经济效率的宪法重大修改，其中包括赋予ejidos成员土地所有权证书，开启了第二次土地改革。改革显然旨在解除土地上的种种限制，通过确权明晰土地产权，完善土地市场的功能。

政府对全国的土地进行了详细的丈量，对农民集体组织ejidos进行登记。登记之后的ejidos获得了法人资格，具有参与市场经营的权利，包括是否出售、转租等土地权益，当然这些要经过组织内的民主决策。
为了确认农民的土地权利，墨西哥成立了“确认村社土地和城市房屋土地权利”(PROCEDE)的项目，致力于通过农民自愿申请登记来明晰ejidos成员的土地产权。墨西哥政府授权国家登记机关对ejidos及其成员的土地进行确权登记并颁发土地权属证书。政府还建立了的土地法律办公室，负责给ejidos成员提供法律咨询意见，并协助解决土地纠纷问题。

为了解决土地改革中可能出现的法律纠纷，墨西哥专门成立了土地法院，这是包括42个土地法院和一个上诉法院的专门法院体系。事实上，不是所有的土地纠纷直接诉诸土地法院，而是首先由国家土地法律办公室的土地观察员进行调解;如果土地观察员的调解不成功，相关纠纷则会提交土地法律办公室，由该办公室进行二次调解，如果土地法律办公室也无法化解矛盾，那么案件将提交土地法院。土地法院专注于处理各种各样土地纠纷。1992-1999年间，土地法院处理了大约35万件土地纠纷案件。
墨西哥确权和登记部门在收到ejidos的确权申请之后，会对其所拥有的土地进行评估，然后在调查的基础之上进行确权。由于1992年改革之前ejidos组织之间的土地边界不清晰，所以土地确权和登记的过程中出现了大量矛盾，PROCEDE项目通过核查土地信息以及协商等方式化解了大量土地纠纷。整个改革从开启到完成话费了13年时间。

墨西哥土改的社会经济影响

我们专注研究土地制度改革对于墨西哥经济社会的影响：搜集和使用6组数据群：(1)1993-2006年PROCEDE项目的数字农场地图(2)1998-2000年PROGRESA项目的家庭调查问卷(3)1990年和2000年INEGI实施的人口普查数据(4)1991年和2007年全国合作农场普查数据(5)1995-2012年PROCAMPO项目的农场补助数据(6)1993、2002和2007年的全国陆地卫星图像。我们首先使用三个不同层面的数据集对土地确权与劳动力迁移的影响进行考察;然后考察了土地确权对农业耕地面积的影响;在此基础上，研究土地确权是否会进一步改善农户福利。

一、土地确权与移民。我们采用固定效应模型，发现土地确权显著提升了农村劳动力向外迁移的数量。基于家庭层面的面板数据分析，发现土地确权完成的家庭比其他家庭向外迁移的概率高28%;基于地区层面的人口普查数据，将人口数量作为被解释变量，是否确权、确权时间长度以及交互项分别作为解释变量，构建三个差分方程，发现人口的减少随时间变化逐步增加，确权时间每增加一年，人口减少0.54%，确权早的地区比确权晚的地区人口下降幅度大;基于全国层面的农场普查数据，我们发现确权后，大部分年轻人离开农场的概率提高0.35%。经过测算，移民中大约20%是由于土地确权导致的。

二、土地确权与土地撂荒。很多人担心，土地确权促使农民大量向外迁移，是否会导致土地荒芜、影响农业生产。从1993、2002和2007年墨西哥全国卫星图像数据来分析，发现确权并未导致土地耕种面积减少，但是人均耕地面积增加，而且确权早的地区，农场规模增加了10%，土地生产力高的地区农场规模变大，生产力较低的地区农场规模减小。这一结果表明，土地确权导致土地兼并，并且从生产力较低向生产力较高的地区发生流转，可耕地总面积并未减少。

三、土地确权与农户福利。土地确权确实优化农村劳动力和土地资源配置，是否会显著提高农户家庭福利呢?我们利用4期PROGRESA的消费数据进行检验，发现土地确权对总消费支出和食品类消费支出没有统计显著的影响，对非食品类消费支出有显著的正向作用，而且迁移效应最强的、生产力较低的地区消费水平有温和的提升，说明土地确权提高了农户家庭福利。

总的来说，墨西哥通过土地改革，取消土地使用和产权联系，放松对劳动力流动和土地交易约束，有助于实现土地规模化经营，优化劳动力空间分配，促进经济增长。原文标题：Delinking Land Rights from Land Use: Certification and Migration in Mexico（土地所有权与使用权分离：墨西哥的确权颁证与移民），刊登于American Economic Review 2015， 105: 3125–3149。