土地权利与利用脱钩：墨西哥的确权颁证与农民迁移，刊登于《美国经济评论》2015年第十期
　　
作者：Alain de Janvry， Kyle Emerick， Marco Gonzalez-Navarro， Elisabeth Sadoulet

从上世纪初至今，墨西哥进行了两次土地改革。第一次土地改革始于1914年，以无地农民获得土地使用权为主要标志。第二次土地改革始于1993年，以推出墨西哥土地认证计划，即土地确权为主要标志。两次土地改革的推出都因墨西哥当时复杂的社会和经济背景，对墨西哥的农业生产和社会发展产生了深远印象。

第一次土地改革

1914年至1992年期间，墨西哥进行的第一次土地改革是世界上规模最大的土地改革之一。 改革主要内容是政府征收私人土地所有权并将这些土地重新分配给农民。

上世纪初，墨西哥的土地高度集中，绝大部分农民没有土地。为破解土地垄断，墨西哥在1917年颁布的宪法中规定，国内一切土地的所有权属于国家。国家有权将土地授予给私人耕种。外国人在墨西哥的土地权利受到严格限制。宪法颁布以后，农村地区绝大多数土地被分配给由无地农民成立的集体组织ejidos。农民在加入ejidos后可以向政府申请土地使用权。

实际上，政府赋予ejidos成员的并非土地所有权，而是土地使用权和收益权。ejidos无权出售、出租或者抵押土地，不能将土地转让给集体组织以外的任何主体，亦不得以土地参与市场经营活动。在ejidos内部，土地被分成三种类型：居住用地、公共用地和耕地。并且，政府有权根据集体内部人口的增减来调整ejidos的土地。

上世纪中后期，墨西哥的城市化占用大量土地。与此同时，农民并没有因此获得受益，他们不能直接出售自己所耕种的土地，只能等待政府来征收。ejidos的成员并不甘心土地权利的缺失，农民们私下进行土地转租、出让等交易，但这种交易受到政府打击。

重要的是，墨西哥的第一次土地改革，给ejidos施加了一款关键约束条件，就是ejidos成员必须履行在土地上生产的义务。宪法规定，土地使用权的受让者如果连续两年没有进行耕种，土地的承包权利将会被永久性剥夺。该承包权将按照先后顺序分配给候选名单上的人。将农业劳动力与土地权利联系起来的约束条件，使很多农民因为害怕失去土地而不得不放弃外出务工的机会。而大量劳动力集中在农业领域，导致农业生产效率低下，农村地区大面积贫困。不合理的土地制度，造成墨西哥的社会矛盾日益突出。

第二次土地改革

1992年，为了适应北美自由贸易协定，墨西哥提出了旨在提高经济效率的宪法重大修改，其中包括赋予ejidos成员土地所有权证书，开启了第二次土地改革。改革显然旨在解除土地上的种种限制，通过确权明晰土地产权，完善土地市场的功能。

政府对全国的土地进行了详细的丈量，对农民集体组织ejidos进行登记。登记之后的ejidos获得了法人资格，具有参与市场经营的权利，包括是否出售、转租等土地权益，当然这些要经过组织内的民主决策。

为了确认农民的土地权利，墨西哥成立了“确认村社土地和城市房屋土地权利”(PROCEDE)的项目，致力于通过农民自愿申请登记来明晰ejidos成员的土地产权。墨西哥政府授权国家登记机关对ejidos及其成员的土地进行确权登记并颁发土地权属证书。政府还建立了的土地法律办公室，负责给ejidos成员提供法律咨询意见，并协助解决土地纠纷问题。

为了解决土地改革中可能出现的法律纠纷，墨西哥专门成立了土地法院，这是包括42个土地法院和一个上诉法院的专门法院体系。事实上，不是所有的土地纠纷直接诉诸土地法院，而是首先由国家土地法律办公室的土地观察员进行调解;如果土地观察员的调解不成功，相关纠纷则会提交土地法律办公室，由该办公室进行二次调解，如果土地法律办公室也无法化解矛盾，那么案件将提交土地法院。土地法院专注于处理各种各样土地纠纷。1992-1999年间，土地法院处理了大约35万件土地纠纷案件。

墨西哥确权和登记部门在收到ejidos的确权申请之后，会对其所拥有的土地进行评估，然后在调查的基础之上进行确权。由于1992年改革之前ejidos组织之间的土地边界不清晰，所以土地确权和登记的过程中出现了大量矛盾，PROCEDE项目通过核查土地信息以及协商等方式化解了大量土地纠纷。整个改革从开启到完成话费了13年时间。

当前土地制度的社会经济影响

为了研究土地制度改革对于墨西哥经济社会的影响，我们搜集和使用6组数据群：(1)1993-2006年PROCEDE项目的数字农场地图(2)1998-2000年PROGRESA项目的家庭调查问卷(3)1990年和2000年INEGI实施的人口普查数据(4)1991年和2007年全国合作农场普查数据(5)1995-2012年PROCAMPO项目的农场补助数据(6)1993、2002和2007年的全国陆地卫星图像。我们首先使用三个不同层面的数据集对土地确权与劳动力迁移的影响进行考察;然后考察了土地确权对农业耕地面积的影响;在此基础上，研究土地确权是否会进一步改善农户福利。

一、土地确权与移民。我们采用固定效应模型，发现土地确权显著提升了农村劳动力向外迁移的数量。基于家庭层面的面板数据分析，发现土地确权完成的家庭比其他家庭向外迁移的概率高28%;基于地区层面的人口普查数据，将人口数量作为被解释变量，是否确权、确权时间长度以及交互项分别作为解释变量，构建三个差分方程，发现人口的减少随时间变化逐步增加，确权时间每增加一年，人口减少0.54%，确权早的地区比确权晚的地区人口下降幅度大;基于全国层面的农场普查数据，我们发现确权后，大部分年轻人离开农场的概率提高0.35%。经过测算，移民中大约20%是由于土地确权导致的。

二、土地确权与土地撂荒。很多人担心，土地确权促使农民大量向外迁移，是否会导致土地荒芜、影响农业生产。从1993、2002和2007年墨西哥全国卫星图像数据来分析，发现确权并未导致土地耕种面积减少，但是人均耕地面积增加，而且确权早的地区，农场规模增加了10%，土地生产力高的地区农场规模变大，生产力较低的地区农场规模减小。这一结果表明，土地确权导致土地兼并，并且从生产力较低向生产力较高的地区发生流转，可耕地总面积并未减少。

三、土地确权与农户福利。土地确权确实优化农村劳动力和土地资源配置，是否会显著提高农户家庭福利呢?我们利用4期PROGRESA的消费数据进行检验，发现土地确权对总消费支出和食品类消费支出没有统计显著的影响，对非食品类消费支出有显著的正向作用，而且迁移效应最强的、生产力较低的地区消费水平有温和的提升，说明土地确权提高了农户家庭福利。

总的来说，墨西哥通过土地改革，取消土地使用和产权联系，放松对劳动力流动和土地交易约束，有助于实现土地规模化经营，优化劳动力空间分配，促进经济增长。

(原文标题：Delinking Land Rights from Land Use: Certification and Migration in Mexico，刊登于American Economic Review 2015， 105: 3125–3149。