俄罗斯全面“土改”的背后

2002年7月7日

　　俄罗斯土地面积居世界第一，它拥有大片肥沃的黑土，２０世纪初曾经是粮食出口国。然而，从苏联时期至今农业发展一直处于落后状态，粮食由出口变为长期依赖进口，至今仍有约３０％的食品靠国外供应。为此，俄国家杜马６月２６日通过了《农用土地流通法》，允许本国公民和企业买卖土地，以便提高农业效益。

　　十年改革路漫漫

　　１９９３年，俄罗斯开始大规模推行土地私有化，有１２００万农民陆续得到了土地。据最新统计资料显示，全国共有农用土地４亿多公顷（其中耕地２亿多公顷），３０％为农民个人所有，１·６％为法人所有，其余为国家和地方所有。然而，美好生活并没有出现。由于俄罗斯农民缺乏资金，不具备西方农场主的生产条件，没有进入市场的思想准备和独立经营的能力，加之整个经济环境急剧恶化，在价格全面放开的情况下农产品生产成本成倍提高，工农业产品价格“剪刀差”进一步加大，造成农民负债累累，亏损严重，俄罗斯农业濒临崩溃的边缘。

　　俄罗斯国家统计委员会曾对农户（或称家庭农场）进行调查发现，只有５５％农户的耕地得到充分利用，２１％农户的耕地利用率为一半以上，还有２４％农户的耕地使用率不足一半。

　　十年来俄罗斯共有３０００万公顷的耕地被抛荒，土质下降，土地资源浪费。大批年轻人逃离农村到城里谋生，许多村庄只剩下老人、妇女和儿童留守。俄罗斯宪法只承认土地私有权，但不承认土地买卖流通权，于是形成了土地虽有其主，但无人耕种、无人投资、无人保护的局面。

　　复兴农业的契机

　　１９９８年金融危机后，由于卢布大幅贬值，进口食品大量减少，国产食品在价格上的优势开始体现，这为农业复兴提供了契机。企业界的一些有识之士开始投资农业，建立起种植———加工———销售一条龙的农工实体。它们有的是集团化经营，有的以合同方式进行合作，有的以一个企业为龙头集中几十个相关企业的资金和力量。大的食品公司大量收购农业企业，以稳定自己的原料来源。有的石油公司和金融财团也看好这个领域，开始投资农业。

　　从俄罗斯评选的农业３００强企业看，名列前百名的企业拥有耕地从１·５万至２万公顷。政府有关部门肯定了这种大农业发展方向。

　　一方面是土地大量抛荒，另一方面规模化经营需要相对集中的土地，这一矛盾日益尖锐。在这种背景下，解决土地买卖问题就显得尤为迫切。因此，普京执政后将土地制度改革作为其新一轮经济改革的重要组成部分。为了避免激烈冲突，政府采取了迂回策略，去年９月先通过了允许城镇居民住房用地和工业用地买卖的法律，为今年顺利通过农用土地买卖的法律进行了铺垫。

　　外国人只可租用耕地

　　尽管《土地法典》规定外国人在购买工业用地时享受国民待遇，但是由于左派反对将农用土地卖给外国人，于是达成妥协性方案：外国人不可购买农用土地，但可租用耕地，期限长达４９年。

　　在这种相互妥协的条件下，政府提出的《农用土地流通法》草案仅用了几个月就在国家杜马获得通过。俄罗斯将建立土地流通市场，通过公开拍卖方式买卖国家或私人的土地，价格随行就市。法律规定个人也可直接出售土地，但直接出售的方法比较复杂。为了防止对土地的投机倒把、低价倾销和偷逃税款，规定了在同等价格情况下国家或地方政府有优先购买权。

　　普京总统曾明确指出，俄罗斯农业的未来“属于大的商品生产者”。俄政府希望，农用土地私有化和建立土地流通市场能够为大农业的发展创造条件，促进其向规模化和效益化发展。

土地国有停滞阶段（计划经济时期）

1917年十月革命后，俄罗斯取消了土地私人所有权，实行土地国有化，土地不能买卖、出租、抵押，以及以其他方法转让，随后颁布的土地法典从立法上确立了土地国家所有权的基本制度。在接下来长达几十年的时间里，苏联的土地基本上没有进行流转。直至苏联解体前，苏联土地所有权形式未发生任何改变。

恢复和深化阶段：（向市场经济转化时期）

自1991年苏联解体之后的10年中，俄罗斯土地流转依靠总统令和政府决定的形式进行。普京政府上台后，颁布的《俄罗斯联邦土地法典》和《农用土地流转法》明确了俄罗斯包括农用土地在内的土地私有化制度，并严格规定了土地买卖程序，确立了俄罗斯土地私有权制度和土地流通制度。在此期间，包括农用土地在内的所有国家土地都实行私有化，只要经过国家地籍统计的土地就可以进行买卖、租赁、转让、及抵押，并建立土地流转市场。

目前，俄罗斯形成了一个国有和私有混合型的土地流转市场，其中国家占主导。租赁和买卖是土地流转的两种主要形式，其中租赁占主导。以农地为例，在其流转中，不论是租赁还是买卖，国家所占份额都非常高。而在私人领域则相对不那么透明，主要是将公民的土地份额出租给农业企业（法人），且这种形式的租赁多为口头协议，没有合同，也没有备案。

总体来说，俄罗斯现在的土地流转中，形成了一定的市场规模，公民和法人可依法享有土地承包经营权、租赁权、地役权等使用权，同时可依法自由出租、转让、抵押及出售自己所拥有的土地。

俄罗斯成功土改，带动经济复兴

作者：菰鲰，中华研究所

俄罗斯政府统计显示，2017年，俄罗斯粮食产量突破历史记录，达到1.36亿吨；2018年俄罗斯粮食总产量达到1.1亿吨；2019年全俄谷物产量达1.2亿吨；2020年，俄罗斯粮食产量达1.31亿吨。过去几年来，俄罗斯粮食增幅逾20%，其中仅小麦每年产量就达8600万吨，这使俄保持在世界小麦出口大国之列。俄罗斯农产品出口额同比增长了20%，达250亿美元左右。这些数据表明，经过近几年发展，俄罗斯已迅速成为农业强国，为经济长期可持续发展提供了持续发展动能。

近年来，全球经济增速放缓给俄罗斯经济带来了巨大挑战。但俄罗斯农业却成为其经济成绩的一大亮点：2015年，俄罗斯农业逆势增长，成为经济中为数不多的增长领域;2016—2017年，俄罗斯粮食产量连续刷新上世纪70年代以来的纪录，创下1.36亿吨的纪录。俄罗斯不仅基本实现了粮食的自给自足，更成为全球粮食出口大国、第一大小麦出口国。

农业逆势上扬的背后，是俄罗斯近年来不断寻求经济发展转型的努力。能源和耕地是俄罗斯传统的两大重要自然资源。长期以来，俄经济偏重于石油、天然气等能源的开发和出口。2014年前，俄罗斯约2/3的出口收入和50%的财政收入皆来自油气资源收入，农业领域的受重视程度不够，粮食长期依赖进口。在国际油价持续低迷的背景下，俄罗斯近年来加快调整经济结构，大力发展农业。

俄罗斯政府提出，没有农业的复兴，就不可能有俄罗斯经济的复兴。相应地，俄政府推出了一系列农业改革措施，主要是1993年以来土地改革，解散不得温饱的“集体农庄”，将所有土地无偿分给1200万农民，赋予土地产权，但未允许土地市场化买卖。这导致土地不能市场化流通，大量农地荒废、农业低效等问题。2002年6月，俄罗斯杜马通过《农用土地流通法》，允许农民市场化自由买卖、抵押和继承农业土地。但不允许外国人购买农地，只允许外国人购买城市土地，及租赁农地不超过49年。

同时，俄罗斯对农业基础建设进行大规模投资：建设农业道路、水利、电网和通讯等，并减少了农业税。此后，俄罗斯私营农场迅速发展壮大起来，前100名的机械化、高科技的专业大农场，每家拥有土地20-30万亩以上。2014年，尽管面临严重经济困难，俄罗斯用于农业发展的投资仍高达1880亿卢布(约合23亿美元)，2015年增至2000亿卢布。俄政府还对农业加大补贴力度，采取多种措施扶持农业，以实现“进口替代”。

从实际效果看，这些改革措施激发了农业的迅速发展，奠定了俄罗斯农业崛起的坚实基础。
　　
首先，农业的快速发展对俄罗斯经济的影响深远。俄以往单一的能源出口结构得到扭转，经济的韧性和稳定性大大增强。2015年卢布大幅贬值，导致俄罗斯进口额创历史低位，但油气以外的出口却很强劲。当年粮食出口贡献了近200亿美元的收入，农产品已成为继能源之后俄罗斯的第二大出口产品。这无疑开启了俄经济崭新的发展阶段。
　　
其次，俄罗斯农业潜力的释放，只是刚刚开始。“粮食就是我们的另一种石油!”俄罗斯农业部如此定位农业的战略地位，并计划在未来10年里将俄粮食年产量增至1.5亿吨，到2024年使俄农产品出口达到450亿美元。为此，俄政府正努力扩大本国生产者在国内市场的参与度，改善基础设施，积极开发国外市场。
　　
在这种背景下，有专家预测，蓬勃发展的农业不仅将继续成为俄经济增长的火车头之一，还可能重塑俄罗斯经济的未来。