罗慰年：美國土地所有權變革 (中国论坛)

作者: admin , 发表于: 星期日, 五月 17, 2020, 21:38 (1653天前)

美國土地所有權變革

羅慰年

17 世紀中葉，全球尚處在農業社會階段。農業社會的根本是土地。英 國和其他歐洲國家中世紀以來實行長子繼承制，只有長子才有土地繼承權。 除了長子，其他家人都沒有土地所有權，沒有生產資料，沒有土地，日子 過得很艱苦。
美洲新大陸被發現以後，廣袤的土地吸引了歐洲大量移民前來。尤其 是沒有土地的窮人，紛紛離開家鄉，移居新大陸，被稱為定居者。這些出 於經濟動機前往北美定居的人，對土地的渴求特別強烈。
印第安人是美洲的原住民。移民美洲大陸的白人與在美洲殖民地的印
第安人產生對土地占有權和所有權的衝突。美國建國後，通過一系列軍事
侵占和強制移民等手段，占有了西部大片土地。美國成為一個擁有巨大國
有土地的國家。土地為美國資本主義經濟和農奴制經濟的發展奠定了物質
基礎，然而，土地作為單一的經濟要素，如果沒有和人以及資本結合，將
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沒有經濟價值。 如何使用這些土地，讓國有土地成為美國經濟發展的巨大動力?美國
採取了一系列私有化的舉措。用私有制把土地和人捆綁，成為創造價值的 生產資料。美國國有土地擴張的過程和土地私有化的過程是同步的。美國 政府沒有採取劃一的土地私有化路徑，而是根據不同時間和不同條件下獲 得的不同的土地，採取靈活多樣的國有土地私有化的方法。不同時期的國 有土地的不同來源，當時參與並獲得土地的人的不同構成，決定了美國國 有土地私有化的不同路徑。
概言之，美國國有土地私有化不是某種意識形態的產物，而是美國人 對土地占有的欲望和美國政府通過法律調節不同族群的要求的連續的過程， 土地擴張與土地銷售是美國土地私有化的兩個鮮明的特色。美國土地私有 化不能稱為土地所有權的系統的改革。從這一意義上來講，美國並沒有過 一個完整的、自上而下的「土地改革運動」。但是，美國政府在解決土地 私有化的過程中因勢利導，繼承創新。繼承英國小土地私有制和美國創造 的大土地私有制，二者的結合產生了現有的土地制度。它造就了美國的強 大，也醞釀了內部的衝突。擴大西部領土加劇國內存在已久的奴隸制度之 爭。主張廢奴的北方和支持蓄奴的南方之間也因為自由的黑奴投票權及土 地問題產生不可調和的矛盾，直至爆發一場血腥的南北戰爭。美國解決土 地所有權的路徑，其教訓和教益都值得探討。美國國有土地私有化的經驗， 雖然不能成為其它國家的樣板，但是，土地私有化的基本理念和操作過程， 可以為其它國家實行土地私有化提供借鑒。
一、美國國有土地的來源
(一)殖民地時期土地所有權狀況
北美大陸的定居者始於荷蘭人的西印度公司。英國人隨後來到北美。
荷蘭殖民者占領今天的紐約一帶，英國殖民者則在馬薩諸塞和弗吉尼亞建
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對美國土地所有權變革的回顧和探討

重審毛澤東的土地改革(上)
立殖民地。英國人征服了荷蘭人後，先後在北美建立了 13 個殖民地。英國 殖民者採用購買、詐騙、強奪等手段，從印第安人手中占領土地。然後分 給貴族和殖民者。
英國人對美洲土地分配和占有的形式分別是:大地主土地占有制和小 農土地所有制。大地主土地占有制通過三種途徑:一是「賜授土地」。英 國政府將大量土地賜與英國貴族。1664 年 3 月，查理二世把長島賜予約克 公爵。二是「計口制」。殖民地開拓初期地廣人稀，從英國和歐洲大陸移 入勞動者，成為解決勞動力問題的主要措施。為了鼓勵商業資本家、船主、 種植園主大量輸入勞動者，採用「計口授田制」。對於輸入移民的人，按 移民的人數給以定量的土地，比如 50 英畝。三是「購買土地」。英國資產 階級革命後，大量的遊資，投入北美殖民地。中部殖民地業主為獲得現金， 也急欲出售土地，所以購買土地便成為中部和南部殖民地大土地占有制形 成的主要途徑。
小土地所有制，主要是通過「計口制」、「契約奴制」、「自占土地」 等形式。英國殖民地為了發展殖民地經濟，也在計口制下，鼓勵自費移民 前來墾殖。任何自費移入的家庭成員，每人都可以領得土地 50 至 100 英畝 不等。「契約奴制」是北美殖民地的地主奴役勞動人民的特殊形式，契約 奴分為「自願」契約奴和強迫契約奴兩種。「自願」契約奴是由英國因圈 地運動而喪失土地的農民、破產的手工業者和歐洲其他國家赤貧的勞動人 民所構成的。為了求生，「自願」簽訂契約，移入美洲，條件是對方為他 們代付旅費，抵美後，服奴役四到七年後，可獲得一定量的土地。由於負債、 犯罪而被追服役的強制契約奴在其服役期滿後，也獲得一些土地。自占土 地者大都是不堪忍受種植園主壓榨而逃亡的契約奴。他們也侵占印第安人 的領土或被大地主霸占而閒置的土地，成為小土地所有者。
北部殖民地的移民不同於南部和中部，他們大部分是信仰清教，來北
美是為擺脫宗教壓迫，尋求宗教自由。他們的政治地位和經濟力量都不足
以獲取大片土地，在新英格蘭占優勢的是小土地所有制，每戶地產平均面
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積為 10 到 20 英畝。 北美殖民地大西洋沿岸肥沃土地已被有產者所霸占，非英籍移民不斷
湧入，他們只得到西部地帶，占地墾荒。破產的小農，喪失自己的土地。 他們和不堪種植園主壓迫而逃亡的契約奴，也移到西部空閒的土地上，重 新成為獨立的小土地私有者。
1763 年以前，英國政府為了調動殖民地的武裝力量同法國在北美作戰， 曾經准許殖民地居民向西發展，獲得土地。七年戰爭勝利以後，為避免與 原住民衝突而增加軍費，英國政府實行了封鎖西部的政策。喬治三世禁止 北美殖民者向西拓展。但此時北美人口和地價激增，農民、商人等是希望 積極向西的拓展。其中反對喬治三世最強力的是喬治 • 華盛頓與富蘭克林。
法國和英國之間的七年戰爭也稱法國印第安人戰爭(French and Indian War)，源於英國與法國和西班牙在貿易與殖民地上相互競爭。大陸東海岸 的英國殖民者地於 1740 至 1750 年代早期向西擴張，與宣稱具有密西西比 河谷主權的法國發生衝突。1763 年七年戰爭結束，法國和英國簽署《巴黎 和約》。《巴黎和約》規定:美洲殖民地的人不可隨意侵入西部，即阿巴 拉契亞(Appalachian)山西面的印第安人土地。英法簽訂《巴黎和約》沒 有印第安人在場，關係到印第安人生死命運的《巴黎和約》的簽訂竟然把 印第安人排斥在外。印第安人和他們的土地將被犧牲，在這裏埋下種子。 戰爭讓英國債台高築，為了還債不得不對北美殖民地提高稅收。1764 年， 為了彌補七年戰爭的債，英國國會通過很多條款來向北美徵稅及設立海關。 富蘭克林、傑斐遜、華盛頓等人利用稅收問題推動美洲 13 個殖民地獨立。
(二)沒收效忠派土地財產
獨立戰爭推翻英國對北美 13 個殖民地的統治，僅僅解決了統治者的問 題，如何統治的制度問題並沒有解決。13 個邦聯，有自己的憲法和政府， 實際上是 13 個獨立的國家。北方實行資本主義制度，南方的莊園農場實行 奴隸制度。兩種制度背後，是個體土地所有的自耕農和大農場奴隸主的兩
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種土地所有制。
獨立戰爭前，北美 13 個殖民地的領土，幾乎都已成為私有財產。最初，
大陸會議為了鼓勵英國雇傭兵的逃亡，同意發給每個英國逃亡士兵以 50 英 畝的自由土地。分配和出售的土地來源之一是殖民地效忠派的土地。1776 年 9 月以後，大陸會議用「未開拓的土地」作為報酬，防止美國大陸軍離隊。 此外，大陸會議還通過一項決定，凡參加獨立戰爭至勝利結東的士兵和陣 亡者家屬，均發給土地證券，從上校到士兵 500-100 英畝不等。
大陸軍與英軍交戰時，13 州殖民地有一些效忠派或托利黨人，包括英 國駐在殖民地上的官僚、軍官、法官以及與英國有聯繫、效忠英國的大地 主，被稱為「效忠派」(Loyalists)。效忠派為英軍提供情報、放火燒毀 軍事物資、資助英軍。僅紐約一地，就有四萬一千六百多名效忠派分子。 1778 年 7 月在懷俄明平原，全部居民都被他們殺光了。
對效忠派的懲罰除了身體羞辱，在他們身體上塗柏油、插羽毛和浸水 之外，甚至處以死刑。
另一個辦法是沒收效忠派的土地財產，頗有一點中國大陸土改「打土 豪，分田地」的氣勢。1778 年，革命的最高機關 —— 大陸會議建議各州沒 收效忠派的土地。威廉帕波列爾在緬因州沿海 33 英里的地產，菲律普斯在 紐約州的 300 平方英里的地產，賓恩的價值 500 萬美元的大地產都被沒收 了。除了沒收效忠派的土地，還沒收了英國國王在北美的大片領地。獨立 戰爭期間，美國大陸會議曾沒收三萬處英王和親英分子的田莊。北卡羅來 納州接收了格倫維爾勛爵的地產，約占該州土地三分之一;弗吉尼亞州沒 收了弗爾法克斯勛爵土地 600 萬英畝;在紐約，除了王室的土地以外，還 沒收了總值 300 萬美元的 59 個私人莊園。
這部分土地，因為是原來有私人擁有者的「熟土」，大陸會議出於奪 取人心的目的，將它們許諾給打仗的士兵或者英國逃兵。獨立戰爭結束， 士兵領得土地證券還鄉，卻因為打仗而債台高築。為了還債和生活，他們 將領得的土地證券以 9-15% 的低價賣給債主或投機商，打仗換來的土地結
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果落入大商人和土地投機者手中。
1783 年，承認 13 州獨立的《巴黎條約》規定:邦聯會議將「認真地建議」
各州議會承認所有被沒收土地的合法所有人，並「規定恢復和補償所有屬 於英國國民(即效忠派)的被沒收的財產和權利」。然而，實際上卻沒有 真正執行這些規定。
獨立戰爭後，邦聯的社會矛盾日益激烈。華盛頓曾說:「每州都有引 火的材料，隨時都可能發生燎原大火。」土地問題，是社會矛盾的焦點。 馬薩諸塞州爆發謝斯起義(1786 年 9 月至 1787 年 2 月底)。丹尼爾 • 謝斯 (DanielShays)主張重新分配土地，取消一切債務。參加獨立戰爭的士兵， 發起爭取土地所有權的起義，起義雖然最後失敗，但是引起起義的社會問 題證明邦聯制度和政策失敗。解決土地問題，滿足士兵和普通人的對土地 的需求，成為美國國家政策的當務之急。1
(三)國有土地擴張之路
獨立戰爭時期，重要的印第安人部落都站在英國一邊。他們知道，如 果英國敗了，殖民者會越過阿巴拉契亞山脈，進入印第安人的領土。1800 年，70 萬白人定居者已經在阿巴拉契亞山脈以西定居。美國人急於將阿巴 拉契亞山脈與密西西比河之間的空地填滿。砍伐森林，種上棉花和糧食， 修建道路、城市和運河，把美國的領土從大西洋一直擴展到太平洋。
通過國家侵占開始國有土地的擴張，不能不提安德魯 • 傑克遜 (Andrew Jackson)。侵占的對象首先是印第安人。傑克遜與印第安人之 間的第一場戰役是與克里克族交戰。戰爭結束後，1814 年，通過簽訂條約， 奪走了克里克人一半土地。這個條約訂下了一些新的重要規則。印第安人 實行土地共有權，土地屬於部落，從來沒有土地屬於個人的財產概念。「土 地屬於所有人，供每個人使用 ......。」傑克遜通過訂立條約把土地分給印 第安人的個人，在印第安人心中種下「私人財產」的種子。通過這個手段 分解最終瓦解印第安人的土地共有所有權。
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傑克遜還參與訂立了其它與南方印第安人和土地有關的條約。通過武 力、賄賂和花招，他幫助白人奪得阿拉巴馬和佛羅里達州四分之三的土地、 田納西州和另外四個州的一些土地。土地所有者在新獲得的土地上種植棉 花，由奴隸們在種植園為白人農場主幹活。很快，白人定居地擴展到了西 班牙人占據的佛羅里達。
1828 年，美國人選舉傑克遜為總統。美國政府把七萬印第安人從密西 西比河以東的故土上趕走。傑克遜開始進攻佛羅里達。戰敗的西班牙人不 得不同意把佛羅里達賣給美國。
獨立戰爭後，賓夕法尼亞以西、俄亥俄河以北的土地劃歸國有。十九 世紀上半期，美國通過購買或侵略奪取了西部大片的土地。1803 年，美國 乘法國對英國作戰和海地革命的機會，用兩千萬美元從法國手中購得密西 西比河以西的路易斯安那大片土地。1810 年，美國趁西屬拉丁美洲獨立戰 爭的機會，強占西佛羅里達。1819 年，美國政府又先用武力、後用低價購 買了東佛羅里達。1845 年，美國從墨西哥手中倂吞了得克薩斯。1846 年， 美國迫使英國放棄奧勒岡，將它倂入美國版圖。1846-1848 年，通過戰爭， 美國和墨西哥簽訂了《瓜達盧佩 • 伊達戈爾條約》。墨西哥西南全部以及加 利福尼亞劃給美國。作為回報，美國同意付給墨西哥 1500 萬美元，以示「新 國土是買來的，而不是用武力搶奪的」。美國領土已向西擴張到太平洋沿 岸。1848 年，美國政府將這片廣大的西部土地全部劃歸國有。
對於大片的國有土地，政府沒有簡單分配，而是根據不同情況制定不 同的土地私有化政策。其中，大土地拍賣、分塊出售是主要途徑，聯邦政 府通過出售土地，既增加收入，償還國債，又把土地、資本和人連在一起， 讓資本與土地所有者和勞動者(奴隸)結合，土地成為不斷為國家增加財 富的「下蛋的母雞」。
二、國有土地私有化的路徑
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(一)士兵土地券
獨立戰爭後，美國人從印第安人手中獲取大片的土地，通過出售土地 賺取巨額利潤。有幾個州的議會實行了按較低的價錢，分成較小單位出賣 的辦法。紐約州，出賣的土地單位不許超過 500 英畝以上;北卡羅來納以 百英畝為單位廉價出售;南部諸州及紐約州還把一部分土地送給參戰的士 兵。
革命也使小地主獲得了一些好處。有的州給農民「占地人」優先購買 權，土地轉到佃農手中。一些效忠派被沒收的土地，一部分給了佃戶。新 的土地持有者不需要再交地租，但是買地的錢來自銀行貸款，因此他們需 要還貸。把原來的大地產分分割成小塊土地賣給農民。原先的地主莊園上 的佃農也成為小土地的所有者。大多數貧窮的白人勞動者和佃戶，沒有分 到土地。從效忠派手中沒收的大部分財產落入革命領袖們手中，他們借著 革命的機會從效忠派手中奪取了權力、土地和財產。
就像今天購買房屋必須有一定的收入才能貸到款，沒有穩定工作或一 定收入的人買不起房子，貧富差距造成殖民地時期土地買賣總是發生在富 人之間。等級差異在殖民期間進一步加深，富人與窮人之間的差別更加懸 殊。1630 年，在馬薩諸塞灣殖民地，總督約翰 • 溫思羅普表達了殖民政府 的想法，「在任何時候，總有富人和窮人。」殖民地的領袖們是有錢有勢 的人，他們想在北美複製英國的社會:最好的土地和最多的財富控制在極 少數人手中。2
美國 13 個殖民地各有憲法，這種土地所有權的流轉，不是 13 個殖民 地的共同舉措。也不是對針對土地所有權的清算。那些未參加效忠派的地 主的土地，沒有遭到衝擊。他們照舊保留了土地財產所有權和及原來的土 地租佃制。此外，效忠派的土地，也沒有統統分給需要土地的佃農，其中 一部分被土地投機者獲得。這裏值得一提的是:上世紀 50 到 70 年代在美 國歷史學界崛起的「後修正學派」對這些土地投機者有比較客觀完整的評 價。他們認為:如果不是僅從道德上評價，應當承認這些人「集商人與企
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業家於一身，不僅為 19 世紀早期商業資本主義做了貢獻，還為未來工業資 本主義的成功創立了基礎」。3
戰爭期間，大陸會議向每一個士兵發給土地券，持土地券者，戰後可 以到西部領到小塊土地。但是貧苦出身的士兵，等著用錢，多半等不到領 取土地就把土地券廉價出售了。一些有錢的人廉價收購了大批土地券。
獨立戰爭爆發後，黑人奴隸相信打倒英國殖民統治後，自己就可以得 到解放。因此有許多黑人踴躍參加獨立戰爭。早在 1776 年 1 月華盛頓就允 許黑人服兵役，從此以後，在美國武裝部隊中就出現了黑人聯隊，還有黑、 白人混合聯隊。在參加獨立戰爭的 30 萬軍隊中，至少有黑人五千人。黑人 士兵在戰爭中表現了很大的勇氣，有不少人得到政府的表揚和嘉獎。參戰 的黑人奴隸一般都得到解放。4
美國獨立前，13 個殖民地都在阿巴拉契亞山脈以東的大西洋沿岸。阿 巴拉契亞山脈以西的廣袤的土地，1763 年被英國劃為禁區，禁止殖民地居 民越過阿巴拉契亞大山，到西部殖民。獨立戰爭爆發後，弗吉尼亞組織了 一支武裝遠征隊，在西部占領了大片土地。其它有些州也有占領西部土地 的要求，有些州反對這種做法。馬里蘭州主張由大陸會議處理西部土地， 任何州不得據為己有。因此，1781 年前，各州都先後放棄了對西部土地的 要求。西部土地成為由聯邦政府管轄的國有土地。
(二)大土地拍賣
傑斐遜(Thomas Jefferson)在弗吉尼亞對長子繼承制及嗣續限定法進 行改革。1776 年，他推動一項法律，取消了嗣續限定法。土地不必由長子 繼承，一家幾兄弟都可以繼承父親的遺產。弗吉尼亞至少有一半甚至四分 之三的地區的土地繼承從嗣續限定法下面解放出來。十年內，其它州也取 消了嗣續限定法。長子繼承制的廢除對於大土地所有制是一個嚴重的打擊。
當時沒有把沒收來的土地免費分配給無地的農民，而是對沒收來的土 地進行拍賣，用拍賣所得增加反英戰爭的經費。1785 年，邦聯議會通過土
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地法令，規定了拍賣西部土地的辦法。西部土地由邦聯政府每畝一元售價 出售，最小單位為 640 英畝，售價共 640 美元。必須一個月內付款，也不 零售。這個土地法令限制了普通殖民者購買，有利於大資本購買。不過， 到 1796 年新土地法令頒布前，美國政府沒按照 1785 年的土地法賣出一塊 土地。5
沒有錢買地的殖民者成群結隊，到西部去非法占地。在戰爭期間及戰 後，大約有 22.1 萬人到西部俄亥俄、肯塔基、田納西一帶去占地，他們獲 得了一個跟他們的行為相稱的稱號 ——「占地者」。被占地的邦為奪回土 地而鎮壓。1784 年春，賓夕法尼亞州議會派人去驅逐「占地者」，將 500 名左右的「占地者」驅走，放火燒毀他們所建立的家園。61783 年《巴黎條 约》(Treaty of Paris)後，印第安人和在美國住的多數美國人同時覺得，他 們有權擁有阿巴拉契亞山西部的土地。而他們相互之間沒有辦法協商，因 為上述那些美國人沒有錢去買地。於是乾脆訴諸武力，將印第安人的部落 一個個消滅掉，使之幾乎滅絕，之後強力霸占西部的土地。在決定這些新 的州是否屬於蓄奴州的問題上，南北產生很大分歧，各執己見，裂痕日深， 終於導致南北戰爭爆發。
(三)分塊出售
1796 年國會修改土地法令，不僅出賣土地的最低單位面積沒有減少， 每英畝售價也提高到兩美元。購買土地時，付二分之一現款，其餘為一年 期的信用貸款。這種規定，跟今天的土地和房屋銷售基本屬於一種思路: 經濟導向，而不是政治導向。擁有土地和經營土地，是完全不同的概念。 平均地權也許是一個很好的公平的理念，但是，把土地免費分給不善經營 者，土地產出的物品絕對少於分給有經驗的經營者，會產生更多土地交易 和後續的糾紛。
1796 年土地法頒行後，許多無地者要求減少出售土地單位面積和降低 每英畝售價，並實行賒買制度以便於他們購買。1800 年國會修改土地法，
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把出售土地的最小單位面積減少到 320 英畝，每英畝售價仍為兩美元。購 買土地時，先預付地價四分之一現款，在 40 天內再付四分之一，在兩年內 又付四分之一，最後的四分之一為四年期的信用貸款。過期未繳足地價者 政府沒收所購土地。
1804 年，國會再次修改土地法，把出售土地的最小單位面積再進一步 縮小到 160 英畝，每英畝售價仍為兩美元，付款期限為一年。貧苦百姓還 是無力購買。他們只得到西部去「強行居住」，占地墾荒。
1812 年，這些拓荒者向國會請願，要求政府滿足他們對土地的要求。 1820 年，國會頒布新土地法，把出售土地的單位面積降低到 80 英畝，並把 每英畝售價減少到 1.25 美元，購買土地者必須用現款一次付清。新規定下 購得土地的是手頭有一定積蓄的人，貧窮的人仍舊無力購買土地，他們只 得繼續進行「非法占地」。
19 世紀 20 至 30 年代，「占地」已經發展成為群眾性運動。在人民群 眾紛紛占地的壓力下，政府又再次修改土地法。1832 年，出售土地的單位 面積降到 40 英畝，每英畝售價仍為 1.25 美元。1841 年，政府頒布墾地權 條例，規定凡占有一塊未墾地並在該地耕種幾年者，就有購買該地的優先 權，但出售土地的單位面積增加到 160 英畝，每英畝的售價仍為 1.25 美元。
(四)瓦解印第安人土地共有制
19 世紀，印第安部落在美國擁有約 1.38 億英畝土地。按照印第安人傳 統，雖然土地被用於滿足個別部落成員狩獵、耕種和生活的需要，土地被 認為是整個部落共有的財產，而不是私人的財產，但土地不屬於任何個人 所有。這種土地所有權不同於歐洲人將土地視為個人的私人財產。如果有 類似之處，它與中國大陸的農村集體所有制有某種程度的類似。土地的所 有權，屬於一個被稱作村的集體所有，而不是每個村民的財產。7
土地所有權的不同，緣於雙方的價值觀不同。印第安人實行土地共有
制，整個部落的全體人民共同擁有土地。他們認為使用土地的目的，是造
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福所有的人。因而，儘管土地的使用權可以轉讓，但土地卻不能用於買賣。 而歐洲人則注重個人的所有權，認為買賣土地是天經地義的。印第安人的 土地所有制跟從歐洲來的殖民者的土地所有觀念發生衝突，如果土地不能 買賣，那麽他們獲得土地的方法就非常有限。印第安人的土地公有制限制 了個人對財富的占有和欲望，也就限制了財富增長。印第安部落社會與資 本主義制度格格不入。
19 世紀後期，美國政府對印第安人的政策是用土地私有化破壞印第安 人部落的社會結構。個人家庭對土地的所有權和自給農業被視為進步的土 地制度;相反，以部落為單位的土地共有制被視為阻礙社會進步的土地制 度。印第安部落是一個具有高度凝聚力的群體，由一個世襲的、被選中的 首領領導，依照傳統在部落成員中行使權力和影響力。部落是強大的、緊 密的、穩定的社會形態。印第安人未能採取歐美的生活方式，按照當時美 國的社會規範，被認為是不可接受的，也是不文明的。美國白人害怕他們， 並尋求改革。
土地共有制不能滿足資本主義經濟個人財產所有制的需求。印第安人 的土地共有制是實現國有土地擴張計劃的障礙。於是，「印第安人遷移計 劃」出台，把印第安人清理掉，讓白人使用他們的土地。這個遷移計劃斷 送了大批印第安人的性命，給他們帶來了無盡的痛苦和折磨。8
美國政客希望用美國白人文化同化美洲原住民文化，把印第安人的 土地向商業開放，進行開發。1887 年 2 月 8 日，克利夫蘭總統(Stephen Grover Cleveland)簽署了《道斯法案》(Dawes General Allotment Act，又稱《道 斯法令》、《道斯土地分配法》)《道斯法》是美國國會為同化印第安人 而通過的土地法令。國會授權美國總統調查美洲印第安人部落土地，並將 其劃分給印第安人。劃出部分保留地作為印第安人土地進行保護，將部落 保留地劃分為個別家庭的地塊。《道斯法》授權美國總統撥款給美洲原住 民個人。那些接受撥款並與部落分開生活的人將獲得美國公民身分。迫使 印地安人在放棄自己文化的前提下經歷美國化的過程。許多印第安人通過
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《道斯法》，獲得了土地私人所有權。 法令規定，印地安人在放棄部落生活之後 25 年，可獲得分配給他們的
土地的地契。符合《道斯法》條件的印地安人很少。這個條約一方面通過 把土地分給印第安人個人的方法，瓦解他們共同的土地所有權，另一方面， 用制度門檻的限制，讓有些人獲得土地，有些人得不到土地，造成印第安 人內部反目。《道斯法》將土地直接分配給印地安人個人及家庭，結果拆 散印第安人部落和保留區，消滅印第安人文化。實行土地共有制的印第安 人部落，土地私有化以後，維繫部落的重要紐帶不復存在。印第安人既失 去賴以存在的部落，又無法獲得的私有土地。他們成為美國最窮的人。
《道斯法》的主要目的是為了分裂作為一個社會和經濟單位的部落， 廢除部落共有土地所有權，轉為個人土地所有權，建立私人土地所有制， 降低土地管理的成本，促進農業的發展。《道斯法》將把那些在撥款後剩 餘的印第安人保留土地歸類為「多餘」土地，在公開市場上出售。這些土地， 允許非土著美國人購買和定居。向白人定居者開放剩餘的土地，將美洲原 住民控制下的土地轉讓給白人定居者以獲取利潤。同時，鼓勵原住民融入 主流美國社會，使美洲原住民個人擺脫貧困。
1898 年的《柯蒂斯法》修訂了《道斯法》，將其規定擴大到五個部落。 要求廢除他們的部落管理，將共有土地分配給登記為部落成員的人，並出 售剩餘的土地。隨後幾十年，五個文明部落將九千萬英畝的共有土地出售 給了非土著人，完全取消了印第安領土部落土地所有權。
新政策旨在將美洲原住民集中在遠離侵占定居者的地區。19 世紀，美 洲原住民部落抵制強加保留區制度，與美國陸軍進行了幾十年的印地安戰 爭。印第安部落最終被聯邦軍隊擊敗。不斷湧入的定居者，與印第安人談 判，達成協議，重新安置保留地。美洲原住民失去總面積超過 1.55 億英畝 (630,000 平方公里)的土地。
保留區制度是強加給美洲原住民的土地制度。它賦予每個部落對其新
土地的權利、對其領土的保護以及自治的權利。參議院只能通過條約談判
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進行干預，他們調整了生活方式，並試圖延續自己的傳統。到 19 世紀 80 年代末，美國主流社會形成共識:將美洲印第安原住民同化到美國文化中。 美國國會最終在 1924 年授予美洲土著公民權。《道斯法》的強制性同化政 策瓦解了美洲印第安人部落的土地制度，強制印第安人成為擁有土地的農 民，徹底改變了印第安人的文化和社會結構。
《道斯法》減少了印第安部落的集體土地的數量，其中一部分被賣給 白人移民。但是，《道斯法》並沒有改變印第安人的土地財產制度的觀念。 大多數由印第安人擁有的部落土地 1934 年又重新集體化。9
(五)《宅地法》:深度推動小土地私有制的嘗試
美國選舉制度以土地和人數為決定選舉人票的依據，奪取西部土地關 係到南部奴隸主和北部資本家爭奪國家政治權主導的鬥爭。1861-1865 年的 南北戰爭源於兩種社會制度，即南部奴隸制度和北部雇傭勞動制度之間的 矛盾。戰爭初期北軍失利。為了扭轉頹勢，林肯及時發布《黑奴解放宣言》， 站在了道德制高點。
1862年5月20日，林肯政府頒布了《宅地法》(Homestead Act)。《宅 地法》規定，凡一家之家長或年滿 21 歲、從未參加叛亂之合眾國民眾，在 宣誓獲得土地是為了墾殖目的，並繳納 10 美元費用後，均可登記領取總數 不超過 160 英畝的宅地，登記人在宅地上居住並耕種滿五年，就可獲得土 地執照而成為該宅地的所有者。《宅地法》還規定了一項折償條款，即如 果登記人提出優先購買的申請，可於六個月後，以每英畝 1.25 美元的價格 購買。10《宅地法》調動了西部農民加入北軍的積極性，給北軍輸送占半數 以上的士兵;同時為北軍提供了充足的糧食。
《宅地法》的頒布，使美國廣大貧苦農民和外來移民獲得了土地。 1868-1900 年間，確認歸農民和移民所有的土地約為 60 萬塊，總面積達 八千萬英畝，農民人數也從 1860 年的 200 萬人增至 1890 年的 570 萬人。《宅 地法》造成了大批獨立的小農，同時，它還加速西部土地的開發，促進農
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對美國土地所有權變革的回顧和探討

重審毛澤東的土地改革(上)
業生產的發展。西部土地的開發和農業生產的發展不僅為工業提供了豐富 的原料和糧食，而且還開闢了廣闊的國內市場。
南北戰爭後，黑人奴隸成為自由人了。美國內戰引發的奴隸制制度受 到破壞後，一些廢奴主義政治家開始討論和策劃對南方的土地改革問題。 許多獲得自由的黑人被告知，他們有權擁有長期作為奴隸工作的那塊土地， 並有權控制自己的財產。他們期望，在戰爭結束後，可以合法地獲得 40 英 畝土地和一頭騾子。
在南方諸州被解放的黑奴中廣泛地流行這樣信念:他們過去主人的土
地，至少一部分土地，將會在他們中間分配。在奴隸制度下，奴隸是奴隸
主的財富的真正創造者，廢除奴隸制度後，土地理應歸於這些黑人所有，
奴隸主的土地理應予以沒收並且分配給被解放的黑人。這是解決奴隸制和
黑奴問題的一攬子解決方案。這個方案是革命性的方案。所謂「剝奪剝奪
者」。
劉祚昌認為，這是解放南方土地問題的最民主的辦法。從整個革命前 途來說，這樣解決南方土地問題也是非常必要的:第一，會保証南方社會 的徹底改造，使南方農業資本主義沿「美國式」道路迅速發展;第二，可 以鞏固北方的勝利，因為由於沒收種植場主的土地，北方資產階級可以一 勞永逸地剝奪南方種植場主的經濟力量，從而消除他們復辟的經濟基礎， 並且由於創造出人數眾多的小農土地所有者，而為資產階級民主代替奴隸 主寡頭政洽提供一個穩固的基地。11
然而，這個方案不被北方採納。1863 年 12 月的的南方重建方案，林肯 對南方叛亂分子極為寬大，除少數罪大惡極者，實行大赦。既沒有把選舉 權給黑人，也沒有把土地分給他們。顯然，林肯無意解決南方奴隸制的土 地問題和黑人問題。雖然大量南方種植場落到聯邦軍手中，北方軍隊所到 之處，奴隸主逃之夭夭。1863 年的《沒收法案》規定總統有權沒收叛亂軍 政官員的全部財產。許多參加叛亂的農場主的土地被聯邦沒收。北方軍隊
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管轄了大片被遺棄下來的種植場，歸占領軍管理。但是，聯邦軍事當局並 沒有把它們所掌管的種植場分成小塊土地分配給當地的黑人，而是通過出 租的形式，允許每個黑人耕種兩英畝土地，生產糧食以供自已食用外，必 須在特別撥出的種植場上為政府生產棉花。
1865 年 1 月 16 日， 威 廉 • 特 庫 姆 塞 赫 • 謝 爾 曼 將 軍(William Tecumseh Sherman)下達一項戰令，把總共 40 萬英畝的土地，分給黑人農 民。南北戰爭期間，北方為了打敗南方，曾經向參軍的黑奴承諾，戰爭勝 利後把奴隸主的土地分配給他們，作為補償。謝爾曼將軍發布了第 15 號特 別野戰命令，在南卡羅來納州和佐治亞州留出了數萬英畝土地，分成每塊 40 英畝的小塊土地，用於被解放的人民。戰令没有提及用於犁地的騾子， 但它的一些受益人確實從軍隊得到了它們。有種說法是借給定居者。這是 「四十英畝和一頭騾子」的起源。謝爾曼將軍當時並未向這些黑人保證， 他們將永遠是土地所有者。但黑人理解顯然與他不同。在短時間內有四萬 名黑人遷到這裏，占據了 43 萬英畝的土地。但第 15 號特別野戰命令只是 一個將軍的命令，不是聯邦政府的決定。12
國會於 1865 年 3 月頒布並由林肯總統簽署法律，授權將南方廢棄和沒 收的土地劃分為 40 英畝的地塊，用於出租和出售給前奴隸和忠誠的白人難 民。1865 年成千上萬的黑人家庭在聯邦政府控制的土地上定居。1865 年 10 月末，種植場主企圖奪回這些土地，引起了黑人的猛烈抵抗。
1866 年 7 月 16 日，國會通過法案，規定黑人必須放棄他們在謝爾曼 將軍的命令下所占據的土地，只允許他們租種政府在該地區所掌握的土地， 每人 20 英畝，租期六年，期滿時，租地的黑人可以購買他們所租種的土地， 價格是每英畝 1.5 元錢。這些分到手的土地後來絕大部分被收回。那些抵抗 的人被強行驅逐。因為政策的多變，多年後，戰爭期間分配的土地幾乎全 部又還給了原來的奴隸主。13
南方其它一些州也通過類似的立法途徑使黑人買到一些土地。但是，
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對美國土地所有權變革的回顧和探討

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在南方能夠買到土地的黑人畢竟是少數，因為他們大多數是一貧如洗，根 本無力購入土地。同時，即使黑人買到土地，他們的土地所有權也不鞏固。 南方種植場主的經濟基礎大部分保存下來。劉祚昌認為，沒有能夠以最民 主的方式 —— 通過沒收種植場主的土地及無代價地把它們分配給黑人 —— 處理南方土地問題，是一個遺憾的事。然而，實際上，這種方式為今天美 國的大農業保留了農場大面積土地種植的基礎。14
實施《宅地法》被認為是美國的土改，但這不是一次非常成功的土改。 被改革的對象是南方的莊園主、地主。在戰爭期間和戰爭後，在軍事管轄 下的一個短暫時期，確實發生過土地重新分配。這時的土地分配，象徵意 義大於實際意義。土改半途而廢。只有幾個黑人社區保留對土地的控制， 一些黑人家庭獲得了新的土地。特別是在 19 世紀，密西西比州的黑人土地 所有權顯著增加。在戰前已經耕種的土地後面，國家還有許多沒有開發的 土地。一些黑人通過私人交易獲得土地。15
三、對美國土地所有制變革的思考
歷史是一個回旋鏢，它會飛回它飛出去的地方。過往的歷史成為今天 的現實，思考歷史有助於我們更深刻地理解美國的今天和未來 —— 它從哪 裏來，它向哪裏去。美國的土地制度的形成，始於美國成立前的荷蘭和英 國殖民地時期，開始以購買、占領印第安人的土地為起點;傑克遜總統時期， 繼續把這個模式推到極端。自 1783 年《巴黎條約》簽訂，美國獨立獲得承 認以來，美國領土向西擴張，前後擴張七次，州數也由 13 州增加到 50 州。 16 從占領印第安人的土地到占領西班牙人的土地，法國人的土地、墨西哥人 的土地。土地加移民加資本的特殊形式的「土地財政」，形成了今天美國 的疆土和美國資本主義霸主地位。
美國在「賣出」大多數土地後，1862 年通過《宅地法》。《宅地法》 是一項通過國有土地私有化促進農業發展的法案。開拓了數百萬英畝土地。
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國民擁有土地所有權，用個人土地地租和財產稅收替代土地銷售的聯邦和 地方政府收入。
經過土地制度的變革，美國建立了一套大土地私有制和城市以及小土 地私有制結合的獨特的土地所有制。美國土地制度，經過了數百年的時間， 不斷完善。它不像孫中山的「平均地權」源於一種「平等的理念」;也不 像中共的土改，是一種政治的工具。雖然南北戰爭利用黑奴參戰，用自由 和土地作為誘惑，為了達到政治目的而進行土改。這種非經濟的政府行為 很快得到改正，沒有形成全國性的土地改革政策。
趙燕菁把美國建國後的一段時間的土地政策比附為中國大陸的土地財 政。「從建國至 1862 年近百年間，美國聯邦政府依靠也是『土地財政』。 同土地私有化的舊大陸不同，殖民者幾乎無償地從原住民手中掠得大片土 地。當時聯邦法律規定創始 13 州的新拓展地和新加入州的境內土地，都由 聯邦政府所有、管理和支配。公共土地收入和關稅，構成了聯邦收入的最 主要部分。土地出售收入占聯邦政府收入最高年份達到 48%。」17 趙燕菁 的對比，顯然忽視了美國土地私有制和中國大陸土地國有制的根本差別。 中國大陸的土地財政，是政府始終沒有放棄土地所有權。城市房地產所有 者只有 70 年使用權，而沒有所有權。一項最新的資料顯示:70 年後需要支 付房地產市值的 30% 獲得連續使用權。這種竭澤而漁的做法是不可持續的。 中國大陸要從銷售土地使用權的土地財政轉為銷售土地所有權的土地財政 過渡，進而通過徵收土地稅的辦法作為政府財政的一個來源，才是一個可 持續的土地財政政策。
中國大陸國有土地制度下政府對地租的直接占有，與美國的土地私有
制形成強烈的對比。美國是徹底的土地私有制國家。聯邦政府只擁有一小
部分國家公園、山川河流的土地。跟美國的資本主義不同的是，中國大陸
的土地國有制度，即城市土地國家所有，農村土地集體所有，政府直接把
土地拿來作為生產資料，美國的土地私有制，限制了政府和土地直接發生
關係，政府對土地有規劃權、管理權，用徵收土地稅的辦法體現政府對土
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對美國土地所有權變革的回顧和探討

重審毛澤東的土地改革(上)
地的有限的權力;政府不能直接以牟利為目的經營土地或把土地用於國有 或州有的生產資料。
美國土地政策變化的依據就是市場機制在背後不斷起作用。土地本身 並沒有價值。土地的價值依附於資本的投入和人的經營管理。土地只有進 入市場，才通過需求顯示實際價值。政府通過市場機制把從印第安人、從 對外戰爭的戰敗國、從英國大殖民者、從南方種植園主手中獲得的土地， 以市場的需要，採取不同的形式銷售給可以利用土地的有資本、有能力的 人，而不是像中共土改那樣按照人頭平均分配，這就保證了有限的土地資 源掌握在有能力經營且善於管理的人手上，為政府提供源源不斷的稅收。
這種「一魚兩吃」的土地政策，既符合政府的利益，也符合土地經營 者的利益。從而保證了銷售出去的土地成為不斷替政府下蛋的母雞。相反 的例子是中國大陸的土改，把有限的土地資源從原來善於管理土地的人 —— 地主手中奪過來，用一刀切的方法、無償平均分給沒有能力的貧苦農民， 甚至地痞流氓，這樣的土改，嚴重地破壞了農業生產力，政府既沒有通過 銷售土地獲得財源，也無法通過後續的耕作，為政府提供稅收，為社會提 供農產品。至於後來土地重新收歸國有，建立農奴制的人民公社，進一步 加劇對農業生產力的破壞，造成 50 年代末到 60 年代初的大饑荒，餓死數 千萬人。
中國大陸農村的土地集體所有制與印第安人的土地共有制類似。這種 土地所有制禁錮了人的財富欲望。上個世紀 70 年代的農村土地集體所有制 下的土地承包，試圖解決農村土地問題，但是沒有觸及所有權這個根本問 題。90 年代後，農村青壯年湧往城市成為農民工，造成大量土地擱荒，中 國大陸從糧食出口國變成糧食進口大國。如果國際形勢發生變化，中國大 陸將立馬出現糧食危機。
中國大陸城市拍賣土地使用權的土地財政，是對民眾財富的赤裸裸的 洗劫。與美國政府土地銷售和土地私有化不同，這種以 70 年為一個周期的 借土地使用權對民眾的財富洗劫，使得中國大陸的房地產畸形發展，也抑
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制了中國大陸居民的正常消費。中國大陸農村集體土地所有制，農村土地 無法可持續合理有效使用，將徹底耗盡農村有限的土地的地力和使用價值， 甚至拋荒。城市的房地產依然固守國有土地的框框，以 70 年為使用權期限， 也因為沒有再投資維修，迅速折舊，終將與這塊土地一起失去使用價值和 交易價值。
目前全球防範中國崛起後通過一帶一路全球擴張，美中貿易戰、金融 戰如火如荼，導致中國外匯儲備枯竭，外來投資告罄，國內城市房地產過 度開發致使內生市場萎縮，未來如果不迅速進行徹底的土地私有化改造， 而是依照慣性繼續沿著目前政府土地財政的路子走下去，將步入經濟徹底 蕭條的道路。
注釋:
1 劉祚昌:〈獨立戰爭與美國人民爭取民主改革的鬥爭(續)〉，《山東師院學報》 1979 年第 4 期。
2 霍華德 • 津恩:《我反抗——一部獨特的美國史》，浙江人民出版社，2014 年 8 月第一版。
3 洪朝暉:〈美國西部土地投機問題的史學爭論與理論思考〉，《美國研究》， 1992 年第 4 期，第 132 頁。
4 劉祚昌:〈獨立戰爭與美國人民爭取民主改革的鬥爭〉，《山東師院學報》 1979 年第 2 期。
5 同上。
6 同上。
7 維基百科:〈按國家分列的土地改革〉https://en.wikipedia.org/wiki/Land_
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對美國土地所有權變革的回顧和探討

重審毛澤東的土地改革(上)
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8 霍華德 • 津恩:《我反抗——一部獨特的美國史》。
9 劉祚昌:〈獨立戰爭與美國人民爭取民主改革的鬥爭〉。
10 維基百科:〈宅地法〉https://zh.wikipedia.org/wiki/%E5%AE%85%E5%9C%B0
%E6%B3%95
11 劉祚昌:〈美國南方黑人的土地問題〉，《史學月刊》，1965 年第 4 期。
12 維基百科:〈40 英畝和一頭騾子〉，https://en.wikipedia.org/wiki/Forty_acres_
and_a_mule 13https://www.nytimes.com/1994/10/25/opinion/l-40-acres-promise-to-blacks-was-
broken-628816.html
14 劉祚昌:同注 11。
15 維基百科:〈40 英畝和一頭騾子〉。
16 維基百科:〈美國領土變遷〉。 17〈真相!是「土地財政」讓中國崛起，完成了原始積累〉，鳳凰網財經，
https://finance.ifeng.com/a/20171007/15710338_0.shtml
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