第五章 第五章 财税改革：中央与地方利益之争
一、牺牲税收：大陆沿海经济发展的代价
一九七八年中共十一届三中全会后，刚从你死我活的官场斗争中夺得大权的邓
小平，开始对<濒临崩溃边缘的国民经济>(邓语)，著手进行改革。先在深圳、珠海
“划出一块地方，中央没钱，你们自己想办法，杀出一条血路……”成立了当时被
左派骂为<卖国><租界>的<经济特区>。其后又新辟海南岛、汕头、夏门三地，形成
<五大经济特区>，而后又划出<沿海十四大开放城市>。这些特区之所以<特>，就是
<实行优惠政策>，以吸引外资，鼓励工商。而这些所谓的优惠政策，其唯一实质性
内容就是<减税让利>。这类似於中国历史上汉代的<休养生息>制。最大范围地减少
政府干预，减免苛捐杂税，让经历浩劫的国民经济迅速完成产业的<原始积累>。这
使大陆经济在短时间内获得重大发展。
邓小平在这点上获得了成功，东南沿海经济在外商投资的代动下飞速发展。但
同时，做为国家立足之本的财政税收，由于被减免得支离破碎，残破不堪，在财政
支出无限增长的情况下，政府的税收却每况愈下，至使财政赤字无限递增，而政府
对待赤字的办法就是一味地发行钞票。也间接导使通货膨胀一而再，反复失控。
同时，由于局部地区经济畸形发展，造成整体社会结构失衡，地方势力日益坐
大，中央政府控制能力开始丧失。因此应该说：大陆沿海经济发展是以牺牲税收为
代价的。
二、财政赤字逐年扩大，国企亏损雪上加霜
在九二年朱榕基主持经济工作以前，大陆的财政逆差(赤字)是与银行的印钞机
连在一起的，财政赤字的很大一部分直接由银行冲销，政府的收支逆差隐藏在发钞
机的流水线中。这笔一塌糊涂的烂帐，制造了多少隐蔽的通货膨胀，使多少升斗小
民、贫穷农夫一年到头挣得的几张人民币暗中变为废纸，没有人知道。既使现在，
中央文件上规定银行与财政脱勾，但国营企业亏损的烂帐仍然最终由银行承担，而
银行是国家的，转来转去，羊毛出在羊身上，到头来还是使老百姓的口袋在不知不
觉之间变瘪。
至今，真实的财政赤字数据仍属<机密>。据国家计委公布的数据，从八十年代
起由银行冲销的赤字从五十亿到一百亿，近年来单列的财政赤字都在二百亿以上，
九二年达到创纪录的二百四十亿，已累计一千二百亿赤字。但是，若按国际上另一
种比较真实的算法，即扣除债务收入，仅九二年一年的财政逆差就达一千亿之巨。
可以估算，近年来的实际财政赤字应在万亿以上。
所以有如此之巨的财政逆差，主因有三：
第一、 政府机构臃肿， 官满为患。各种各样企事机关，数千万之巨的全脱产
<专业干部>，一不参与生产，二不涉及经营，潜心争权夺位，公款吃喝玩乐，而且
是终身薪奉，刑上不下的世袭贵族。他们每年买毫华轿车、国内外观光旅游(名曰：
学习、开会) 、大宴吃喝公款送礼等每年浪费的<办公费>，据官方公布就在一千五
百亿以上，这支<专业队伍>现在正依裙带世袭关系无限扩张。第二、行政机关、企
事业团体中，至少有30%，即三千万以上的<在职失业>人员，他们一方面无事可做，
不去学习、进修、寻职，另一方面照领工资。
最严重的是第三，占国民经济半壁江山的五十万多家的国营企业，由于产权关
系不明，导致的管理混乱、效益低下和贪污腐败，这三种特征正是公有制的天然属
性。 这造成46%的国企长期、严重亏损。仅明亏、暗亏、潜亏三项每年消耗三千亿
以上的国有资产和财政收入。很多即使帐面上不亏损的企业，所盲目生产出来的产
品也大多积压在仓库里。而按大陆的产值统计办法，只要生产出来，不管能否售出、
有无利润，都算经济增长率，但实际却造成了浪费。仅九四年一至七月份，工业产
品库存占压了银行信贷的78%。 造成整个社会的资金短缺与通货膨胀同时并发的两
难处境。
三、税收制度陈旧落后 税务机构疆死腐败
据大陆调查，现在大陆<收入最高的十类人>，有九类是<偷税漏税者>。至今，
大陆征税的主要依据，仍是印刷得平凡简陋、极易模仿的<统一税务发票>。因而一
张普通的单色薄纸<千万进位>，就可造成政府上百万圆的税收损失。这种荒唐现实
还造就了一种中国大陆所独创仅有、畸形庞大的行业：<盗印、贩卖发票业>。在全
大陆各地、各大城市车站马头、街头巷尾，到处活跃著一群专业队伍，他们每天向
成千上万的过往旅客逐个兜售各行各业、各式各样的<税务发票>。有的干脆摆摊挂
牌，批发乘印这种比真发票还真的<假发票>。
一个行业的繁荣，就说明它一定有其市场。只要公费观光的干部们花三十圆买
一张千进位的空白发票，回单位就可报销，另外<收入>一千多圆。个体户和工商业
者购买一本发票，几个月的繁重税收就可轻易省略。仅日吞吐量三十多万人次的广
州站前，每天总是聚集著成千上万的这种<发票友>。近年来虽动辄大批逮捕、枪毙
个别落网之鱼，但由于根本上的体制弊病，而只能治标不治本。
更严重的是国家税务机关和税收管理的混乱、无能、贪污腐败。各地税务局对
企业往往实行的是<定额税收>，即每家企业每月不论盈亏，同样上交国库固定的税
款。而制定这一定额税大小的唯一标准，便是税务干部的嘴巴......这种落后、愚
蠢的定税办法造成了普遍的贪污和腐败。税务官成了对企业拥有生杀大权的领主，
看谁不顺眼就无限加税，只要送礼授贿，就慷国库之慨给予几十倍的税款回报。
历年来，通过中央人大立法颁布的许多税种、税法，由于 <上有政策，下有对
策；体制疆化，政令不通；有法不依，执法不严> 等体制上的弊病，使多项税收只
存在于废纸式的文件上，形同虚设。如在西方为主要税收来源的个人所得税、收入
调节税、遗产税，还有为防止房地产炒作爆发而刚刚设立的土地增值税等，都由于
以上原因，而只是徒有虚名而已。
在大陆实际商业运作中，<税收>这个观念在商业文化中非常淡薄，特别是私营
和中小企业及外资企业，税额往往不被打入商业成本作商前预算，因为最后利润往
往可以不纳税。在竞争激烈的商业活动中，这种不规范造成商业的不公平竟争。使
利润微薄的商业形成一种偷税逃税的惯性环境：谁纳税谁就无法参与竞争。此时，
如果按《国税法》真正严格向企业征税，那么，商业往往是亏损的。如果对每家企
业都在商业活动中管理松懈，最后再“秋后算总帐”，严格审计并追缴税款，那么
每家企业都得破产......不幸的是大陆内地税务局就是这样干的，特别是对那些处
于萌芽状态的内陆地方中、小企业。给这些规模小、素质差，本应进行必须的产业
原始积累的私有经济，以毁灭性的打击！
正是这种<东方传统的小市民式平均主义的愚蠢和嫉妒> (马克思论东方式的社
会主义语)严重地制约著内地经济的发展。
四、南北税率悬殊失衡 中央地方损益不均
内地和北方各路诸侯与中央关系紧张，他们的理由是：内地与沿海地区之所以
有今天这样悬殊落差，完全是偏袒和歧视性的税收政策一手制造的。在内陆各省，
长期以来执行的一直是 <利润上交制度，所有的利润都无偿上交财政。不但严重挫
伤了企业的积极性，更使企业无法进行资本积累，作为发展基金扩大投资，制约了
盈利企业的发展。而亏损企业却可以无限伸手向政府要补贴。这种状况在<利改税>
后， 虽从文件上改变了， 但在公有制的总体环境下，无论如何都改变不了公有制
<平均主义>的本质。各地政府官僚开始把盈利企业的信贷指标，转给亏损企业，以
<让大家都有饭吃>。更严指赡是，政府官员可以随时随便插手企业的经营管理‘任
意向企业伸手、摊派。
内地实行着高税收，不但无法吸引外资，更由于长期以来实行著 <国民收入不
分配> 的公有制原则，“国家”控制著绝大多数的国民收入，通过国营企业分配的
工资，只占所创产值、利润的很少一部分。这样，公有制效益低下> >>国民收入微
小>>>市场经济缺乏资金>>>无法形成私有产业>>>公有企业更没有市场>>>国民收入
更微小。如此的恶性循环使内地经济每况愈下。
内地与沿海地区税收严重不合理。在九二年以前，上海地区的工业产值不及广
东的三分之一，却承担著国家六分之一的税收，而同期广东上交财政的只占全国的
15%。在广西自治区和它邻居海南省虽近在咫尺，但一个是<特区> ，一个是内地，
税收竟有天渊之别，特别是海南岛的进口关税，只有广西的50%。
这种状况到了朱榕基从上海高升，雷宇(原海南省长，著名改革家)担任了广西
自治区副主席，便彻底改变：上海税收减到只占全国的十分之一，广西也开始 <改
革开放> ，而沉重的税收便转移到其他内地省份身上。由于沿海经济飞速发展，地
方诸侯能够私设屠案，横刀向当地企业下手。他们巧立名目，增加税种，乱收费，
乱摊派现象十分普遍。他们逐渐吃得腰肥体壮，财大气粗。中央财政囊中羞涩，反
而要向地方低声下气的要钱。这从根本上动摇了中央权威，威胁著政府统治。
五、分税制应运而生 实施中步履艰难
九三年底，中共召开十四届三中全会前后，朱榕基提出<分税制>的税改方案。
国务院改革派经济学家提出的分税制是效仿西方国家，在联邦政府与地方政府间，
按不同的税种、税率分别各自课税的一种平衡系统，在西方是平衡财政收支，行之
有效的税制办法。它有效的保障中央政府的财政来源，并使国家的财政收入能随国
民经济的增长，各地经济的发展而不断增长。朱榕基推行分税制的最大目的，是在
当今各地经济发展不平衡的状态下，一方面使财政收入在各省市经济发展中水涨船
高，另一方面给予各地政府为发展当地经济而采取优惠外资<减税让利>的自由。地
方政府减免地方税收，并不损害中央利益。
三中全会后，朱榕基为推行分税制，把各省市自治区的主要领导召到北京，以
<学习邓选>为名，开办学习班，<统一思想，加强认识>。借机向诸侯施压，让他们
接受分税制。 于是，双方开始讨价还价，中央本打算只给地方留税20%，众诸侯不
干， 群起而攻之。朱只让步到底，加到40%。万万没想到，诸侯们仍不接受。几次
学习班下来，各路诸侯寸步不让，矛盾火爆。地方既得利益团体和保守势力与中央
<朝里有人>裙带、派系关系纵横交织。使朱时常被诸侯<清君侧>，今年七月份，他
在清华大学演讲时说：为了分税制问题，与各地谈判，天天无法入睡，身上的肉瘦
了五磅......反对派在中央政治局、国务院制造舆论展开围攻，说朱独断专行不讲
民主，以李鹏为代表的保守势力给朱极大压力。
九四年初，为真正落实分税制朱开始飞往各地，逐省逐市地与诸侯谈判分税比
例， 在各地经济发展迥异的情况下，力争为中央确保60%的税收。九四年一月，朱
到广州与广东大老朱森林和谢非谈判分税制问题，在省委会上朱要求立即实行分税
制， 并在分制后再多向财政上交130亿人民币，以弥补中央的亏空。朱要求这件事
只在省委小范围内传达。但广东省为顶住压力，把这事层层传达到处级。于是，广
东省内形成舆论：说朱榕基<吃大户>，搞一平二调，打著邓小平旗帜，反对邓小平
路线。这时广东、福建、江西、浙江等诸侯与中央保守派联合再次要挟朱榕基。使
中央不仅在经济，更上升到政治上分成两派，内斗不休。
六、高层派斗诡密 税制改革难产
九四年上半年，大陆整体经济环境每况愈下，财政赤字无限上升，至使通货膨
胀一浪高过一浪。六月过后中共中央终于决定将召开四中全会，先加强部分引起争
斗的行政大权，再逐步在经济上寻求妥协。在漫长的会议筹备期间，经济继续恶化，
通膨对农业、重工业等基础产业破坏形成恶性循环，农业生产资料涨价，使农业粮
食、 蔬菜生产入不付出，食品和菜蓝子物价上涨50%以上；重工业生产投资大、期
限长、 周转慢使46%的大中企业亏损。税制和整体社会机制的改革到了迫在眉睫的
地步，不立即改革将面临崩溃的威胁。
朱榕基在他的四大智囊：国家证券委副主任李剑阁(主任由朱自己兼任)；中银
副行长周小川；经改委宏观司长楼继伟；综合司长郭树清；推动下，在国务院和政
治局力排众议，推出他的<税改方案>。八月五日，即中央十四届四中全会第五次筹
备会后，国务院颁布任命案，任命朱的两名干将：项怀成，虑仁法为国税局副部长。
开始推行朱的<加强税收管理；建全税制立法；改革税务体系；实行分税制；>一揽
子方案。但是，中共高层的分歧仍无法统一，必须与之配套实施，税改才能行之有
效的<国企现代企业化制度>、<金融体制改革>、<农业政策>等，一系列的体制改革
方案，都遭到以李鹏为代表的保守派的封杀。
他们认为：国营企业是社会主义公有制的基础，占全国产业的绝大多数，盲目
地对这个主体进行所有制关系的改革，将势必损及这些绝大多数企业生存和发展，
从而损害国家整体经济，引起混乱，重踏酥联东欧经济崩溃之履辄。
而以中共元老陈云、被称作<地下总书记>的宋平、宋任穷、原国务院副总理姚
依林、 及被誉为左王理论家的原中宣部长邓立群等， 为代表的极左派势力则更是
<义愤填膺>，以顽固不化的马克思主义对朱的改革全盘否定，认为这是从根本上冲
击社会主义整体，使中国变色使党的事业毁于一旦！
在下半年经济情况如此恶化，财政收支严重失横关键时刻，国务院再次下令给
那些早已病入膏肓的亏损企业以巨额<财政补贴>，又使五百多亿的人民币通过国企
这个漏勺流失到火热的消费市场，致使通货膨胀雪上加霜。而国企仍然亏损，李鹏
继续补贴。
在税制实施过程中，改革派更遇到地方保守势力和既得利益团体阻挠，他们软
磨硬泡，推、拖、等、抗。利用中央矛盾，与中央权威抗衡。上有政策，下有对策；
使政令不通，政府瘫痪。
在九四年开始落实分税制时，虽历经争吵，谈判后中央作出让步，协议以 <定
额返还> 的形式对各省市不同的经济发展，财政状况，区别对待。以原来的税收水
平为基数，以后逐步提高。凡自分税后多向中央财政上交的税款，再由中央反还地
方……但如此完美的政策引出的却是另一场悲剧：各地诸侯私下竟开始虚报税收基
数，坑骗中央税款。其中做得最过火上海、江酥、福建、广东、广西等省往年税收
增长率不超过百分之十几，而今年却报称增税百分之三十以上。而最出格的海南省
今年虚报税收增长了93%！
本来中央九四年计划完成税收近五千亿圆人民币，上半年本该完成两千四百多
亿，但六个月过去仅收税一千七百亿。且按此基数年底结算，中央不但不会增税，
反而要倒贴给地方。朱榕基能否在高层错综复杂、派系林立的权力斗争中站稳脚跟？
能否在大陆畸形多变的经济发展中，继续推进前两位改革者的未竟事业？还需拭目
以待。
但自从分税制推行至今到九四年第三季度显示：大陆财政收支逆差继续扩大。
而朱榕基只能采取治标不治本的<全国财政税收物价大检查>之类的行政措施，缓一
时之。但税收的长远急增长根本不能支付庞大的财政支出，赤字仍在增长，导致整
体经济环境日趋恶劣。
作于一九九四年十月二十五日Los Angeles，发表于《北京之春》1994.11号。
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