如何改革中国“农村集体所有土地”？

作者：岩华，中华研究所

三中全会决定，允许农村集体土地公平上市。我对此发表过很多文章，这里主要想理清农村集体建设用地的“交易主体”，到底应该是谁？是农民？村干部还是乡镇以上政府？否则，在农村土地产权仍不清晰的情况下，贸然进行“土地交易“将引发更多混乱和纠纷，爆发更多农民与政府的“暴力博弈”。

改革中国农村土地制度，首先应“产权明确化（property assignment）”。这并不一定是私有化，只是明确划清每块土地“使用权”具体属于谁？哪些属于公家？哪些属于私人？并订立具体法律，允许自由交易，保护土地受益人。一劳永逸解决农村土地“产权不清”，根治中国农村普遍的产权混乱和土地贪腐。

农村集体所有土地仍“产权不明”

目前，中国“农村集体所有土地”存在制度上缺陷，处于“产权不明”的混乱状态。一个普通乡村干部“官小权大”，可擅自以“集体名义”私自开发、挪用或倒卖土地，乱占耕地，建造小产权房，产权不明，贪污私分。各个城郊部分村官动辄贪污上亿，私分数百套房产，广大村民毫无产权和监督可言。

所谓的“集体所有”，事实上只属个别“干部”所有，在制度和法律上缺乏监管。目前，这已是中国农村的主要祸源，70%－80%以上的“群体事件”及贪污大案，都是由此引起，随着农村改革和建设的加快，再不采取有力措施，中国300多万个村子一齐爆发“群体事件”，后果将不堪设想。

当务之急应是应把农村土地分为两部分：一部分，从1978年起分给每家农民承包的耕地，及每家农户使用的宅基地，应尽快确权颁证，明确这些土地的使用权和收益权都属于农民；

另一部分“农村集体所有（仍没分给农民）”的耕地和建设用地，应划为“公有土地”，上交乡镇以上政府管理，与城市“国家所有”土地合二为一，统一划为“公有土地（或国有土地）”，由乡镇和县级政府统一规范化管理。

严格惩治各地的“小产权房”

同时，禁止任何村干部，以“集体”名义私自开发、挪用或出售“集体所有土地”。

对各村乱建的“小产权房”，应立即停建，并追究主要责任人（村干部及开发商）的刑事责任。非法建筑由当地政府分别给予拆除、拍卖或补交房款等方式，一次性处置，所有收益归政府所有。对那些非法乱占耕地，开发的小产权房或工商建筑，必须一律拆除，完全退耕，并严惩违法肇事者。

所有农村土地都必须由区县级以上国土局制定“土地规划（zoning）”，对每块土地，规定明确的用途（种植、养殖或宅基地）和容积率。例如耕地、农场、森林、草原等；不能乱建住房或开发房地产，或转变为其他用途；建筑物占地不能超过建设用地的60－80%，楼房不超过几层等；对违法者严惩不殆。

确权颁证：激活农民“土地使用权”

在30年来的承包合同基础上，为每家农户的耕地和宅基地发放“土地使用证”，并象现在的中国城市一样，允许农民出租、买卖、继承和抵押等形式，合法行使“土地使用权”，城乡无别，自由交易。

这无异于赋予每位农民巨大财富，他们可以出售长期闲置、一钱不值的土地，获得资金发展农产品加工、销售、运输等专业经营，或买入土地，发展大规模、机械化、专业化现代农场；或者移居临近城镇，从事更有发展前途的工商服务业，从而，促进内陆中小城市快速发展。

今后，无论政府或公司征用农民土地，必须象现在的城市一样，按照市场价格向农民购买。即使属于“公益性征地”，也要按照市场价格给予农民补偿，或者向农民提供同等价值土地，并让农民在两者间自愿选择。否则，农民可依据新的《土地法》在上级法院，控告下级政府。

农村集体所有土地，由政府统一管理

其余的“集体所有”土地， 划为“公有土地”后，由乡镇以上政府以公开拍卖、招标、出租、承包等公开透明的形式，向社会出让；卖地款必须交乡镇以上政府，而不是“村集体，村干部”，以避免被毫无监管的个别村干部贪污私分，引发更大纠纷和混乱。农村公有土地买卖过程必须公开透明，受公众监督。

乡镇以上政府处置的其他“集体所有土地”，以及此后的土地税，土地交易税、遗产税等资源，由地方政府用来建设公共和基础设施，保护老弱病残，开办教育。当然，这也必须建立机制，让民众和媒体的有效监督。以杜绝目前普遍的“土地贪腐”，恢复农村的和谐发展和公平正义。