三中全会：征地制度改革出台 农地将市场化流通

　“土地征收‘剪刀差’问题突出，尤其是土地被征用以后，巨大的增值收益没有多少真正落到农民腰包。”农业部部长韩长赋近日表示。

　　受国内城镇化进程的推动，关于农村集体用地流转、宅基地制度改革等问题一直是业内关注热点。业内专家认为，新一轮土地改革的核心是如何打破土地二元结构限制。

　　《经济参考报》记者获悉，国土部门目前已形成关于改革完善土地管理制度的框架建议，在完善改革土地制度过程中，与补偿相关的征地制度改革是最大难题。未来，在原有制度模式上，通过总结当前一些试点城市的经验，“农地”有望通过招拍挂等方式进行市场化流通，权益进行市场化分配。

　　新政，城镇化引出土地改革框架

　　资料显示，到2020年，中国城市化率应该在60%左右，城镇人口大约为8.5亿，比2012年底城镇人口净增1.4亿人。目前，我国城镇工矿用地规模已突破10万平方公里，有分析据此预测，如果按人均100平方米为新增城镇人口提供工矿用地，至2020年城镇工矿用地总量将突破11万平方公里，该数据将大大突破国土资源部土地利用总体规划中规定的10.65万平方公里的控制目标。

　　为了适应城镇化对城镇建设用地的需求，土地管理制度的改革完善便随之引出。《经济参考报》记者从国土部了解到，自去年9月以来，国土部便成立专题研究小组，围绕促进和保障城镇化健康发展，谋划土地管理制度改革方向。

　　国土部土地管理制度改革研究课题小组成员、国土部规划司副司长刘国洪告诉《经济参考报》记者，改革研究小组在历时10个月、对11个省份的50多个城市进行调研后，目前已形成关于改革完善土地管理制度促进城镇化健康发展的框架建议。

　　刘国洪还说，为了适应新型城镇化发展的要求，当前土地管理制度改革工作重点包括，提高存量用地在建设用地供应总量的比重；扭转城镇建设对新增土地出让收益的过多依赖；建立起有利于存量建设用地盘活利用的制度政策体系等。

　　据分析人士预测，土地管理制度的完善和改革，很可能成为十八届三中全会之后最先启动的改革领域之一，也是与城镇化关系最为紧密的改革领域之一。

　　《经济参考报》记者了解到，土地制度改革完善的具体内容还大致包括，在保留现有征地制度的前提下，缩小征地范围，改产值补偿为市场价值补偿；在保持用途管制的前提下，规范农村经营性集体建设用地的流转；依托现有土地交易机构，建立城乡统一的建设用地市场；推进集约节约用地，对增量建设用地和存量建设用地出让方式等领域，进行差别化管理等。

　　亮点，农地有望市场化流通

　　业内认为，新一轮土地改革的核心是如何打破土地二元结构限制。根据我国现行土地管理法，土地所有权归属分两类：一是全民所有制，即国有土地；二是劳动群众集体所有制，主要指农村集体土地。在农村集体所有制的土地中，一般是指除了耕地、林地等农用地以外，用于宅基地、集体企业用地等建设用途的土地。

　　在国土部主导的土地管理制度改革工作中，便包括了如何研究集体经营性建设用地流转指导意见、部署开展宅基地制度改革试点，以及总结推广农村土地股份制改革经验和做法。其中，有消息称，指导意见有望就土地利用规划城镇建设用地范围以外的经营性集体建设用地的有偿出让、交易方式、收益分配方式等方面做出具体规定。

　　现行土地管理法规定，“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”这意味着，在原先的制度框架内，农村集体用地无法通过招拍挂等方式入市流通，相关权益也无法通过市场化途径进行分配。

　　当前，一些城市已经开始在农地的市场化道路上，尝试一些打破“二元制”的探索。其中，重庆市基于“计划+市场”的双轨制试点阶段的“地票模式”已经广为人知。

　　《经济参考报》记者日前在重庆了解到，该市的做法是将验收合格的农村建设用地指标打包整合，构成不同规模的地票，进而面向社会公开交易。凡是需要用地指标的境内外的法人、其他组织或者自然人，均可在农村土地交易所公开竞购地票。

　　重庆对地票交易总量实行计划调控，原则上不超过当年新增建设用地计划的10%。政府在综合考虑耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费等因素的基础上制定出地票的基准交易价格。最后，购得地票的开发者选定符合规划的待开发土地，凭地票办理征收转用手续并完成补偿安置，征为国有土地后，通过“招、拍、挂”等法定程序，取得国有建设用地使用权。

　　这种地票模式，是通过先交易“地票”再将具体土地征为国有的方式，使得原本不能直接流转的农地实现市场化流转。此外，还有将农地国有化之后再流转的“深圳模式”，以及海南省所尝试的，允许农村集体经济组织或者村民自主开发经营已经纳入流转试点的农村集体建设用地，来用于旅游、农贸市场、标准厂房等非农业建设。

　　参与土地管理制度改革工作的一位权威人士告诉《经济参考报》记者，土地制度改革的一个重点，就是在原有制度模式上，通过总结当前一些试点城市的经验，完善“农地”通过招拍挂等方式进行市场化流通，以及权益进行市场化分配的路径。

　　核心，征地制度改革是最大障碍

　　上述土改小组权威人士对《经济参考报》记者透露，在土地改革制度的完善工作中，涉及补偿问题的征地制度一度是最大障碍。他说，修订后的部分补偿标准有望相当于现有标准的数倍以上。而业界的共识是，征地补偿标准长期以来是征地矛盾的核心所在，现行标准已不能完全体现被征地农民权益。

　　正如农业部长韩长赋所言，土地被征用以后，巨大的增值收益没有多少真正落到农民腰包。而近年来，由于城镇化进程带来的大量土地需求，征地拆迁类纠纷事件频发，尤其是涉及农民利益的集体用地补偿方式。

　　尽管我国曾多次对征地补偿制度进行改革，但基本的征地补偿思路一直未变，其基本依据是“按照被征收土地的原用途给予补偿”，现行主要方法有“年产值倍数法”和“征地区片法”。

　　河南安阳市金土地价评估事务所有限责任公司杨云指出，“这两种方法均是基于被征收土地原农业利用方式下的补偿，没有考虑到土地的潜在利用价值或市场价格的补偿，其实质是一种非等价交易关系”。

　　杨云认为，从补偿的构成来看，目前的征地补偿涉及对土地资源及其地上投资、搬迁居住等几个方面的补偿，只体现了土地作为劳动生产资料价值的一面，而对于土地本身增值、预期收益、养老保障、社会稳定等价值功能以及被征地灭失后所产生的连带损失的补偿未能有所体现。

　　鉴于目前我国在征地改革方面，缩小征地范围、严格限制征地范围是主要改革方向，因此杨云分析认为，“集体土地参与一级开发是未来集体建设用地参与土地市场运作和收益分配的可行方式之一”。因此他建议，应该按照被征土地“未来用途”来测算被征地农民应分配利益，并进行合理补偿。

　　《经济参考报》记者近日从国土部了解到，全国农村集体土地所有权登记发证率已经达到97%，其中有24个省份的发证率在95%以上，6个省份在 90%至95%之间。目前，全国农村集体土地确权登记发证工作已经完成，国土部近期已经组成15个抽查组，赴全国各地开展农村集体土地所有权确权登记发证工作的国家级抽查。

　　另外，一系列征地制度改革新政也有望在近阶段出台，除了重新修订后的《土地管理法》，还有《农村集体土地征收补偿条例》、《集体经营性建设用地流转指导意见》等。受此影响，未来农地征补过程中，农民不仅有望获得较高的补偿收益，还可以逐步成为农地入市的交易主体。　　

三中全会推进中国“新土改”，中央高层持开放态度

来源：每日经济新闻 作者：胡健

在城镇化进程不断加快的背景下，农村集体用地流转、宅基地制度改革等话题不断升温。业界认为，在盘活存量土地，提高土地利用效率的初衷下，新一轮土地改革的核心在于打破土地二元结构限制。据《每日经济新闻》记者了解，国土部门今年工作重点之一也在于此，集体土地确权、流转试点等工作也在各地展开。

昨日（9月4日），中国社科院研究员李国祥告诉记者，目前各地进行的各种土地流转试点，主要还是由政府推动。由市场推动的土地流转比例还比较小。

正是由于这样复杂的背景，多位农村问题专家都认为，土地改革将作为新一轮改革红利的重要一环而在即将召开的十八届三中全会上被提及，但是中央可能只会提出一个框架性思路，而细化方案恐怕还需要时间打磨。

农地市场化流通呼声高

《每日经济新闻》记者获悉，至2020年城镇工矿用地总量将超过11万平方公里，将突破国土资源部土地利用总体规划中规定的10.65万平方公里的控制目标。而农村集体土地则余量甚丰，此前有媒体报道称，国土部已于6月下旬下发《关于开展农村集体经营性建设用地使用权流转试点工作的指导意见》。

不过，国土部新闻处处长谢晖表示，经向国土部相关部门核实之后确认，国土部并未下发上述文件，但谢晖并未告知在国土部层面相关指导意见的具体进展。

全国层面指导文件虽然仍未问世，但各地就农村集体建设用地流转的探索却在积极展开，很多省市通过城乡建设用地增减挂钩的方式实现农村建设用地流转。

在农村集体所有制的土地中，一般是指除了耕地、林地等农用地以外，用于宅基地、集体企业用地等建设用途的土地。

李国祥说，在现有制度框架内，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，这意味着集体土地流转必须要经过政府征地才能真正转化为建设用地。

围绕此点，一些城市也进行了先期探索和尝试，重庆市基于“计划+市场”的双轨制试点阶段的“地票模式”，其做法是将验收合格的农村建设用地指标打包整合，构成不同规模的地票，面向社会公开交易。凡是需要用地指标的境内外的法人、其他组织或者自然人，均可在农村土地交易所公开竞购地票。

但更大步伐推进农地市场化流通的呼声很高，作为推进土地流转工作的重要一步，近日，国土部下发了开展农村集体土地所有权确权登记发证国家级抽查工作的通知。

土地改革方向将明确

各界所希望的是在目前农村集体土地流转的尝试基础上，再迈出一步。而土地改革有望在今年获得突破。

年初，国土部相关负责人就曾指出，未来土地流转指导意见有望就土地利用规划城镇建设用地范围以外的经营性集体建设用地的有偿出让、交易方式、收益分配方式等方面做出具体规定。

有分析称，农民进城务工以后，大量土地被闲置，如果这些闲置的土地能够流转起来，无疑将大幅提高土地的使用效率，现在农业劳动想要进一步在科技含量等方面寻求突破，首先也需要有大量土地集中使用。

申银万国[0.39%]报告称，“结合近期习近平主席在武汉农村综合产权交易所，以及李克强总理在常熟市田娘家庭农场调研讲话的内容看，中央领导人对土地流转制度改革持开放态度，并有可能成为十八届三中全会的重要议题”。

有接近国土部人士表示，现在的试点大部分仍然在现行法律框架内进行，而土地流转能否容纳工商企业进入，能否作为抵押等都有待突破，十八届三中全会的提法会进一步明确改革方向。

一块土地性质和使用权变更往往牵扯到诸多利益相关方，而近年来，由于城镇化进程带来的大量土地需求，征地拆迁类纠纷事件频发，尤其是涉及农民利益的集体用地补偿方式。这也是盘活土地之外，土地流转改革的深层次原因之一。

上述接近国土部人士告诉《每日经济新闻》记者，外界对于农村集体土地流转的期盼主要在于减少政府的必需干预，在保证城镇化建设用地增加基础上，兼顾农民受益的可持续性和公平性。